AUTORIDAD DE CUENCA MATANZA RIACHUELO
Resolución Nº 1234/2013
Bs. As., 23/12/2013
VISTO el expediente ACR: 0005244/2012, la Ley Nº 26.168, las Resoluciones ACUMAR Nº 566/2010, 662/2012 y sus modificatorias, y
CONSIDERANDO:
Que la Ley Nº 26.168 creó la AUTORIDAD DE CUENCA MATANZA RIACHUELO como
ente de derecho público interjurisdiccional, con competencias en el
ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, los partidos de Lanús,
Avellaneda, Lomas de Zamora, Esteban Echeverría, La Matanza, Ezeiza,
Cañuelas, Almirante Brown, Morón, Merlo, Marcos Paz, Presidente Perón,
San Vicente y General Las Heras, de la Provincia de Buenos Aires.
Que la Ley Nº 26.168, en su artículo 2º in fine, dispone que la ACUMAR
dictará sus reglamentos de organización interna y de operación.
Que con fecha 8 de julio de 2008 la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA
NACION dictó sentencia en la causa “MENDOZA, BEATRIZ SILVIA Y OTROS
C/ESTADO NACIONAL Y OTROS S/DAÑOS Y PERJUICIOS (daños derivados de la
contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo)”, disponiendo en
el Punto I) Objetivos, la obligación de la ACUMAR de adoptar alguno de
los sistemas internacionales de medición que se encuentran disponibles
a fin de medir el nivel de cumplimiento de los objetivos establecidos
en la sentencia de referencia.
Que en tal sentido la ACUMAR dictó, en uso de sus facultades y en el
marco de lo ordenado en el párrafo precedente, la Resolución ACUMAR Nº
566/2010, protocolizada con fecha 24 de noviembre de 2010, mediante la
cual se aprobó el Sistema de Indicadores.
Que cumpliendo con dicha Resolución se realiza la Revisión del Sistema
de Indicadores, a partir de la necesidad de realizar adecuaciones y
actualizaciones habida cuenta del tiempo transcurrido y las sucesivas
modificaciones en la estructura interna de la ACUMAR, y a los efectos
de contemplar la propia experiencia surgida de la implementación del
Sistema, y las recomendaciones efectuadas por la Auditoría General de
la Nación (AGN), la Auditoría Interna de ACUMAR, y los expertos con
reconocimiento nacional e internacional.
Que en virtud de la mencionada necesidad de efectuar adecuaciones y
actualizaciones al Sistema de Indicadores implementado por ACUMAR,
resulta conveniente derogar la Resolución ACUMAR Nº 566/2010.
Que, asimismo, se evidencia necesario contar con un mecanismo ágil y
eficiente que permita validar las actualizaciones al Sistema de
Indicadores, con el objeto de posibilitar que sus usuarios accedan a
información más precisa y actualizada al momento de analizar los
aspectos relevantes asociados a cada indicador, confiriéndoles sustento
jurídico a la presentación pública de los resultados.
En virtud de lo expuesto, es dable destacar que el Decreto Nº
1.759/1972, reglamentario de la Ley Nº 19.549 Nacional de
Procedimientos Administrativos, establece en su Título I, artículo 2°,
que los Ministros, Secretarios de Presidencia de la Nación y órganos
directivos de entes descentralizados podrán delegar facultades a sus
inferiores jerárquicos, a fin de asegurar la celeridad, economía,
sencillez y eficacia de los trámites, todo ello sin perjuicio de
entender eventualmente en la causa si se interpusieren los recursos que
fueren pertinentes.
Que el CONSEJO DIRECTIVO de ACUMAR, en uso de sus funciones, aprobó la presente resolución.
Que ha tomado intervención la DIRECCION GENERAL DE ASUNTOS JURIDICOS de ACUMAR.
Que la presente se dicta en uso de las facultades conferidas por la Ley Nº 26.168.
Por ello,
EL PRESIDENTE DE LA AUTORIDAD DE CUENCA MATANZA RIACHUELO
RESUELVE:
ARTICULO 1º — Derogar la Resolución ACUMAR Nº 566/2010.
ARTICULO 2º — Aprobar el “Modelo Conceptual adoptado para el Sistema de
Indicadores de ACUMAR” que, como Anexo I, es parte integrante de la
presente.
ARTICULO 3º —
(Artículo derogado por art. 2° de la Resolución N° 22/2016
de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo B.O. 17/5/2016. Vigencia:
al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de la Nación.)
ARTICULO 4º — Aprobar los “Instrumentos para la Mejora del Sistema de
Indicadores. Procedimientos” que, como Anexo III, son parte integrante
de la presente.
ARTICULO 5º — Aprobar el “Listado y clasificación de actualizaciones”
al Sistema de Indicadores que, como Anexo IV, forma parte de la
presente.
ARTICULO 6º — Instruir al PRESIDENTE EJECUTIVO de la ACUMAR a aprobar
el “Listado de Indicadores”, las “Fichas Metodológicas” y el
“Cronograma de Publicación”.
(Artículo sustituido por art. 1° de la Resolución N° 22/2016
de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo B.O. 17/5/2016. Vigencia:
al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de la Nación.)
ARTICULO 7° — La presente entrará en vigencia al día siguiente de su
publicación en el BOLETIN OFICIAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA.
ARTICULO 8° — Regístrese, comuníquese, publíquese, dése a la DIRECCION
NACIONAL DEL REGISTRO OFICIAL y archívese. — Arq. MARCELO CUFRE,
Presidente, Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo.
ANEXO I
MODELO CONCEPTUAL ADOPTADO PARA EL SISTEMA DE INDICADORES DE ACUMAR.
I. Antecedentes.
Al momento de efectuar la selección del modelo sobre el cual se
sustenta el Sistema de Indicadores adoptado por ACUMAR, fueron
considerados los resultados alcanzados en el trabajo adjunto al
presente como Anexo A, en donde se efectuó un análisis y comparación de
distintos Sistemas de medición reconocidos y utilizados
internacionalmente
(1), y en el que se pusieron de relieve
las ventajas y desventajas asociadas a la potencial implementación de
cada uno de ellos para el caso de la Cuenca Matanza Riachuelo, de
acuerdo con los objetivos perseguidos por parte de ACUMAR.
El trabajo señala que el Sistema Socio-ecológico (SSE) desarrollado por
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en el
marco de su Proyecto para la Evaluación de la Sostenibilidad en América
Latina y el Caribe (ESALC), es el Sistema que mejor se ajusta a la
realidad y escala de la Cuenca Matanza Riachuelo por su adaptabilidad,
idoneidad para medir los objetivos e integralidad.
En este Proyecto, la CEPAL propone al Sistema Socio-ecológico como la
unidad básica para el análisis y abordaje de la problemática de
desarrollo sostenible en un espacio determinado. En este sentido,
funciona como un sistema integrador, basado en cuatro dimensiones que
son representadas mediante cuatro subsistemas, vinculados entre sí por
flujos.
La conceptualización original que presenta el Sistema Socio-ecológico
(2) considera:
Un subsistema social que incluye de forma amplia las variables
referidas a la calidad de vida de las personas (satisfacción de las
necesidades materiales y no materiales del ser humano), la renta y su
distribución, y los aspectos demográficos.
Un subsistema económico que incluye la producción y el consumo de
bienes y servicios, el comercio, el estado general de la economía, la
infraestructura y los asentamientos humanos (el ambiente construido), y
los desechos generados por el consumo y la producción.
Un subsistema institucional que contiene las instituciones formales e
informales de la sociedad, entre las que se encuentran las leyes,
regulaciones y políticas, las principales estructuras y procesos
sociales (agentes sociopolíticos, procesos políticos, estructuras de
poder, etc.), y el conocimiento y los valores de la sociedad.
Un subsistema ambiental que incluye el ambiente natural en sus aspectos
de ecosistemas y recursos naturales, procesos ecológicos, condiciones
de soporte vital y la biodiversidad.
Por su parte, los flujos o interrelaciones principales entre los
subsistemas fueron seleccionados para ser tan neutros y universales
como sea posible. En este sentido, se representan por flechas de ida
y/o vuelta, y pertenecen a dos tipos básicos: por un lado, los flujos
de materia y/o energía entre algunos de los subsistemas (por ejemplo
los desechos que salen de la economía o los recursos naturales que
entran a ella); y por otra parte, la información, las señales de
control, y/o las acciones que generan cambios en las variables y la
organización de los subsistemas receptores (por ejemplo los flujos
financieros, las regulaciones e impuestos y el establecimiento de áreas
naturales protegidas, entre otras posibles).
Las flechas entre los subsistemas económico e institucional representan
interrelaciones tales como políticas e instrumentos económicos, en un
sentido, y flujos monetarios (como el pago de impuestos), en el otro.
Las flechas entre el subsistema económico y el ambiental consideran,
entre otros aspectos, los flujos de bienes y servicios ambientales
(como los recursos naturales) hacia la producción o hacia el consumo
directo, y en el otro sentido, la basura generada por el consumo y la
producción, que fluye hacia el medio ambiente.
Las flechas entre el subsistema económico y el social incluyen, a modo
de ejemplo, los efectos del consumo sobre la calidad de vida, la oferta
y demanda de empleo, y los impactos del ambiente urbano sobre la
calidad de vida.
Las flechas del subsistema ambiental al social incluyen interrelaciones
como los impactos de la calidad del ambiente natural sobre la salud
humana.
Las flechas entre el subsistema institucional y el social incluyen los
efectos del subsistema institucional sobre el ambiente social de las
personas (educación, seguridad, sistemas de valores) y el impacto de la
calidad de vida sobre las instituciones (por ejemplo influencia del
crecimiento de la pobreza sobre las reivindicaciones sociales).
Finalmente, las flechas entre el subsistema institucional y el
ambiental incluyen fenómenos como los impactos institucionales y
políticos directos sobre el subsistema ambiental (áreas protegidas,
impactos ambientales de acciones militares y terroristas).
II. Implementación del SSE para el caso de la CMR.
Tanto los subsistemas que conforman el SSE como sus interrelaciones, y
los cambios que se producen en ellos, son interpretados a través del
uso de indicadores. De esta forma, los indicadores se constituyen como
una pieza fundamental que posibilita describir el estado de situación y
la evolución en el tiempo de la unidad bajo análisis, en este caso, el
Sistema Cuenca Matanza Riachuelo.
De esta forma, el Sistema de Indicadores implementado por ACUMAR es una
herramienta que fue diseñada para posibilitar el análisis respecto del
estado de situación de la Cuenca Matanza Riachuelo y su evolución en el
tiempo; de las acciones desarrolladas por ACUMAR y sus resultados
respecto del Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA) y del
programa de cumplimiento obligatorio, dictado por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación en su fallo de fecha 8 de julio de 2008; y de la
evolución en el cumplimiento de los objetivos estratégicos del PISA.
Cada uno de los indicadores incorporado al SSE resulta relevante tanto
por la información que provee a través de sí, como por la posibilidad
de efectuar interpretaciones sistémicas e integrales a partir de su
tratamiento en conjunto con los restantes indicadores que conforman el
Sistema. Así, es posible avanzar en la construcción de una visión
segmentada o global, estática o dinámica, según se requiera.
La primera versión del Sistema se conformó por un total de sesenta y
seis indicadores, cada uno acompañado por su ficha metodológica, a los
efectos de facilitar su comprensión y explicitar los criterios para su
armado, y un cronograma en donde se establecía el momento de
publicación de cada indicador y el área responsable de su elaboración,
entre otras herramientas que definían su funcionamiento y aportaban a
su mejora.
Así, era posible efectuar un seguimiento y análisis de las dinámicas
consideradas relevantes para la Cuenca a través del conjunto de
indicadores seleccionados, interpretar los fenómenos, vincularlos, y
tomar las decisiones que fueran pertinentes para asegurar, entre otras
cuestiones, el avance hacia la consecución de los objetivos
estratégicos del Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA).
III. Revisión del Sistema.
El proceso de Revisión del Sistema se sustentó tanto en el conocimiento
desarrollado y la experiencia adquirida desde su implementación, como
en las recomendaciones efectuadas por la Auditoría General de la Nación
(AGN), por la Unidad de Auditoría Interna de ACUMAR y por los
especialistas que analizaron su desempeño.
En este sentido, a continuación se describe una serie de acciones cuya
implementación se orientó a optimizar el funcionamiento del Sistema y a
potenciar las posibilidades de análisis e interpretación de la
información disponible, conservando las propiedades y el enfoque del
marco conceptual que brinda el SSE, con un mejor ajuste a los
requerimientos específicos de su aplicación al caso de la Cuenca
Matanza Riachuelo.
III.1. El modelo SSE Jerarquizado.
Como se indicó anteriormente, el Sistema de Indicadores implementado
por ACUMAR es una herramienta que fue diseñada para posibilitar la
realización de análisis e interpretaciones en diferentes planos o
niveles.
Al incorporar la posibilidad de analizar estos distintos planos o
niveles, se trascendió los límites específicos con que fue diseñado el
Sistema Socio-Ecológico original y, si bien se contó con una
herramienta que posibilitaba una mayor profundidad en la comprensión
del estado de situación de la Cuenca Matanza Riachuelo y su evolución,
también tenía un mayor nivel de complejidad.
Según los expertos que analizaron su funcionamiento, por este motivo
“…es que el diagrama, al intentar incluir tanto el SSE como los
objetivos y las dimensiones en un mismo plano, termina perdiendo
coherencia y comprensibilidad (…). Relacionado con esto, en el conjunto
de indicadores desarrollado por ACUMAR aparece un alto porcentaje de
indicadores denominados ‘de Gestión’ que no estaban en el marco SSE
original (salvo como parte de las interrelaciones entre el Subsistema
Institucional hacia los otros subsistemas) pero que tienen clara
relevancia en el contexto de la problemática de la CMR dada la singular
posición y mandatos de ACUMAR en el Subsistema Institucional de la
cuenca”
(3).
A partir de lo observado y de las menciones realizadas, se trabajó en
el diseño de una nueva versión del SSE aplicado a la Cuenca, orientada
a facilitar su comprensión y permitir el desarrollo de análisis sin
resignar la potencialidad alcanzada
(4).
Así, se desagregó en diferentes niveles el rol de la gestión de ACUMAR,
los objetivos estratégicos perseguidos, y el estado de situación de la
Cuenca, identificado por los diferentes subsistemas y sus
interrelaciones.
La idea subyacente del nuevo esquema es que los tres objetivos
estratégicos orientan la gestión de ACUMAR y, mediados por ésta,
también la de otros Organismos pertenecientes al Subsistema
Institucional de la Cuenca. A su vez, la gestión de ACUMAR impacta
sobre los subsistemas a través de las medidas que adopta para mejorar
su estado/funcionamiento y el de sus interrelaciones, en pos del
cumplimiento de los objetivos estratégicos.
Naturalmente, el SSE CMR tiene su propia dinámica social, económica,
ecológica e institucional, que, conjuntamente con las acciones de
ACUMAR, determina la condición o estado resultante de la Cuenca en un
momento determinado.
De esta forma, el nuevo esquema del Sistema Socio-Ecológico incorpora
las consideraciones mencionadas en párrafos anteriores mediante un
nuevo esquema cuya representación gráfica se incluye en la Figura 1 a
continuación, y que se ha denominado Sistema Socio-Ecológico
Jerarquizado (SSEJ)
(5).
Este conjunto de interacciones operando en estos tres niveles se
realiza siempre como un Sistema complejo, natural y abierto, el cual
tiene su propia dinámica a lo largo del territorio y el tiempo,
determinando la condición o estado resultante en un momento dado.
Por último, se hace mención a que, si bien se considera al Organismo
como parte del Subsistema Institucional, en el contexto bajo análisis,
el tratamiento de la gestión ACUMAR en un plano diferenciado, se
encuentra justificado por la incidencia recíproca que tiene con los
diferentes subsistemas, a través de las distintas interrelaciones.
Esto se refuerza por el hecho de que, al ser el Organismo que cuenta
con facultades de regulación, control y fomento respecto de las
actividades industriales, la prestación de servicios públicos y
cualquier otra actividad con incidencia ambiental en la Cuenca Matanza
Riachuelo, con prevalencia sobre los demás Organismos, su acción tiene
incidencias también sobre los distintos actores que conforman el
subsistema institucional.
III.2. Interrelaciones en el SSEJ.
A partir del nuevo esquema planteado en el Sistema Socio-Ecológico
Jerarquizado, fueron revisadas y actualizadas las interrelaciones
planteadas en el plano que refleja el estado de la Cuenca. En este
sentido, debe observarse que los flujos de interrelación entre los
subsistemas Institucional-Ambiental y Ambiental-Social pasaron a ser
representados de forma unidireccional.
De acuerdo con lo establecido en el marco conceptual desarrollado
originalmente por la CEPAL, esta actualización refleja que algunas de
las interrelaciones no se producen de forma directa, sino que se
encuentran mediadas por las dinámicas producidas en otros Subsistemas.
Para el caso de la interrelación Institucional-Ambiental, se considera
que el primer subsistema tiene un efecto directo sobre el segundo, pero
que la recíproca no es cierta de forma directa, dado que se supone que
los cambios en el subsistema ambiental sólo influyen sobre el
subsistema institucional a través de sus repercusiones sobre el
subsistema social (por ejemplo impacto de la contaminación sobre la
salud humana), o sobre el subsistema económico (por ejemplo impactos de
la degradación de suelos sobre la agricultura).
En el caso de la interrelación Social-Ambiental, se enfatizan los
efectos del segundo sobre el primero, pero no se plantean efectos
directos en la dirección inversa, ya que se supone que las influencias
del subsistema social sobre el ambiental se canalizan a través de los
procesos de consumo, incluidos en este marco dentro del subsistema
económico.
Por último ha sido incorporado, respecto al modelo anterior, el flujo
entre el Sistema Cuenca y el exterior, medio a través del cual se
intercambian materiales, energía e información con otras Cuencas y
otras dinámicas ajenas a las específicas del Sistema bajo estudio.
Entre los flujos representados por el mismo se incluyen las entradas y
salidas de energía y materiales, las salidas de contaminantes al mar o
desde distintas redes de alcantarillado, o bien los flujos de
inmigración y emigración de la Cuenca.
III.3. Clasificación y organización de los indicadores
A la mayor organización conceptual y sencillez para la interpretación
que aporta el nuevo Sistema Socio-Ecológico Jerarquizado, se agrega
como atributo la posibilidad que ofrece para organizar los indicadores
clasificándolos en diferentes grupos, de acuerdo con su pertenencia e
identificación con cada plano del Sistema.
En este sentido, el SSEJ “…permite identificar y agrupar los diferentes
tipos de indicadores según su jerarquía funcional (de cumplimiento de
Objetivos, de Gestión, y de Condición o Estado del SSE) en forma clara
y coherente, sin sacrificar rigor científico”
(6).
Los indicadores de cumplimiento de los Objetivos son preferentemente
índices compuestos por varias variables vinculadas entre sí, como por
ejemplo el “Indice de Desarrollo Humano”, los índices de “Cumplimiento
del Estándar de Calidad de Aire” y “Calidad de Agua Superficial”, o el
índice “Valor relevado del daño ocurrido (DO) para eventos reales en
relación al daño estimado (DE) para la Cuenca sin medidas de
mitigación”. A este respecto, se tomó en consideración que “…un
indicador que releve una única dimensión puede dar una visión muy
incompleta”
(7).
Por su parte, los indicadores de Gestión brindan información
principalmente sobre la evolución y los resultados alcanzados a partir
de la ejecución de las acciones incluidas en el Plan Integral de
Saneamiento Ambiental de la Cuenca Matanza Riachuelo y, por lo tanto,
asociadas al Programa de Cumplimiento Obligatorio definido por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en su fallo del 08 de julio de 2008.
Por último, en lo que respecta a los indicadores de Condición o Estado
de la Cuenca, brindan información referente tanto al estado de los
subsistemas, como a las interrelaciones entre los mismos y entre el
Sistema Cuenca y su exterior, abarcando estado del medio natural y
antrópico, o condiciones socio económicas de la población.
En resumen, a partir de las ampliaciones efectuadas al modelo SSE, se
logra que el Sistema de indicadores de ACUMAR funcione como un
instrumento y una herramienta de visualización y análisis de mayor
potencia y sencillez interpretativa, sin perder su origen conceptual en
la metodología y el modelo conceptual de la CEPAL; al tiempo que cumple
con la doble finalidad de favorecer la toma de decisiones estratégicas
respecto a dinámicas y estado de la Cuenca, monitoreando y
cuantificando el desarrollo de los Planes, Programas, Proyectos y la
gestión que se enmarcan en el PISA.
III.4. Set de Indicadores Principales y Complementarios
También en atención al objetivo de contribuir a una más sencilla
comprensión e interpretación de la información que brinda el Sistema de
Indicadores implementado por ACUMAR, se ha incorporado un segundo nivel
de condensación de la información, estableciendo un set de indicadores
principal y otro complementario.
Al presentar un conjunto de indicadores principales se pretende
facilitar el acceso para quienes toman decisiones y el público en
general, a una versión resumida de la información que se encuentra
contenida en el Sistema de Indicadores y que, a su vez, es considerada
como la de mayor relevancia dentro del conjunto total.
Es importante destacar que este resumen ejecutivo permite efectuar una
interpretación y análisis del SSEJ en general y/o de cada una de las
partes que lo conforman ya que fue construido a partir de una selección
de los indicadores más importantes dentro de cada bloque de información.
Adicionalmente, junto a esta versión resumida se mantiene la
posibilidad de acceder al total de la información disponible en el
Sistema.
III.5. Continuidad
Otra de las premisas con que se desarrolló el proceso de revisión fue
posibilitar el desarrollo de análisis que contemplen la dimensión
histórica de las dinámicas relevantes para la Cuenca Matanza Riachuelo.
En este sentido, se buscó minimizar las pérdidas de información
respecto de los resultados alcanzados en la primera versión del Sistema
de Indicadores implementado por ACUMAR, construyendo los indicadores
que forman parte de esta nueva propuesta, de forma tal que incorporen
los datos históricos disponibles.
III.6. Sincronicidad
En lo que respecta al Cronograma de Publicación y a la temporalidad de
las series de datos que sustentan la construcción de los indicadores,
se buscó elaborar una propuesta superadora respecto de la versión
anterior, que permitiera actualizar los datos en los períodos
convenientes según la naturaleza de las variables que miden.
En este sentido, se logró sincronizar el momento de publicación de cada
indicador en relación con los restantes indicadores que conforman el
Sistema y, adicionalmente, se consiguieron avances en la sincronización
de los datos que conforman las series de los distintos indicadores del
Sistema.
De esta forma, al trabajar sobre la sincronicidad del momento en que se
releva y presenta la información, se avanzó en el objetivo de
posibilitar y/o facilitar la aplicación de una mayor cantidad de
herramientas destinadas al análisis e interpretación de la información
disponible, y a los fines de incrementar las potencialidades al momento
derivar conclusiones de los datos.
III.7. Adaptabilidad
A partir de la implementación de la primera versión del Sistema de
Indicadores de ACUMAR, se sucedieron una serie de modificaciones de
diverso grado de relevancia, entre las que se encuentran cambios en la
estructura interna del Organismo y la definición de variables que
habían quedado pendientes, que tuvieron impacto en diferentes elementos
que conformaban el Sistema, pero que, a partir de la estructura de
aprobación implementada mediante la Resolución ACUMAR Nº 566/2010,
hacían difícil su actualización cuando se la requería.
En relación con este punto, la Unidad de Auditoría Interna de ACUMAR
recomendó “…establecer un procedimiento de modificación y actualización
de los indicadores, que permita registrar los cambios necesarios con
una traza interna que los valide, sin que sea necesario modificar la
Resolución que los aprueba en cada cambio”.
A este respecto, la presente versión del Sistema de Indicadores
incorpora un procedimiento trazable de actualización del Sistema, que
posibilita mantener una coherencia interna en el Sistema, brindando
información actualizada, que refleja un estado de situación consistente
con la realidad en cada momento del tiempo.
Este procedimiento establece las actualizaciones que son posibles de
realizar, el criterio para clasificarlas según su criticidad,
diferenciando cambios menores de otros que afecten significativamente
las propiedades básicas de los indicadores o el Sistema, y el mecanismo
a seguir para implementarlas.
La incorporación de esta herramienta en la gestión permite contar con
un Sistema e indicadores permanentemente actualizados, logrando
incorporar formalmente, y mediante un esquema simple y transparente,
aquellas actualizaciones necesarias para mantener la validez de las
interpretaciones que se pueden realizar respecto de las dinámicas sobre
las que se busca brindar información a través de los indicadores.
III.8. Disponibilidad de Información Complementaria
Una temática adicional sobre la que se trabajó es la incorporación al
Sistema de un conjunto de elementos adicionales a los existentes, con
el objeto de poner a disposición del público en general información
complementaria a la que brinda cada indicador en particular, y
posibilitar el desarrollo de una idea más completa respecto a cada tema.
En este sentido, esta nueva versión del Sistema de Indicadores de
ACUMAR incorpora los cuadros con las series de datos completas, a
partir de las cuales se construye cada indicador y, en los casos en que
corresponde, se presenta también su línea de base. De esta forma se
dispone de los datos para procesar, y un punto de referencia adecuado
para poder medir cuantitativamente las modificaciones en el tiempo del
objeto o la dinámica bajo estudio.
III.9. Comunicabilidad.
A los elementos mencionados tendientes a ampliar y mejorar la calidad
de la información disponible, se agrega el desarrollo de herramientas
que permiten una visualización dinámica y de mayor calidad, a través de
la incorporación de mapas, planos y material fotográfico a nivel de
cada indicador, así como el rediseño de todos los gráficos de
presentación de resultados para posibilitar una interpretación más
intuitiva de los datos por parte del público en general.
IV. Bibliografía
GALLOPIN, G. - MACCAGNO, P. - “Diagnóstico sobre el Sistema de Indicadores”. Informe Septiembre. Buenos Aires. Septiembre 2011.
GALLOPIN, G. - MACCAGNO, P. - “Diagnóstico sobre el Sistema de Indicadores”. Informe Octubre. Buenos Aires. Octubre 2011.
GALLOPIN, G. - MACCAGNO, P. - “Diagnóstico sobre el Sistema de Indicadores”. Informe Noviembre. Buenos Aires. Noviembre 2011.
GALLOPIN, G. - MACCAGNO, P. - “Diagnóstico sobre el Sistema de Indicadores”. Informe final. Buenos Aires. Enero 2012.
AUDITORIA GENERAL DE LA NACION (AGN). “Auditoría sobre el Sistema de
Indicadores de ACUMAR”. Informe final. Buenos Aires. Octubre 2012.
ACUMAR - Informe Auditoría Interna. “INFORME DEL AUDITOR Nº 10/2012. -
Informe de Auditoría sobre estado de publicación y cumplimiento del
SISTEMA DE INDICADORES DE ACUMAR”. Junio 2012.
COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE - CEPAL. Proyecto
ESALC: Evaluación de la sostenibilidad en América Latina y el Caribe.
http://www.eclac.cl/esalc/
_________
(1) El trabajo es un Estudio comparado realizado por
la Unidad de Investigación, Desarrollo y Docencia Gestión Ambiental del
Area Hidráulica de la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional
de La Plata, en el marco del convenio suscripto entre la Subsecretaría
de Recursos Hídricos de la Nación y la Universidad Nacional de La Plata
(UNLP), con el objetivo específico de determinar el mejor modelo para
diseñar el Sistema de medición de reconocimiento internacional que
adoptaría luego el Organismo.
(2) Tomado de la página oficial del proyecto ESALC: http://www.eclac.cl/esalc/
http://www.eclac.cl/dmaah/noticias/discursos/4/13064/ses.swf
(3) GALLOPIN, G. - MACCAGNO, P. - “Diagnóstico sobre el Sistema de Indicadores”. Informe final.
(4) Para este trabajo se partió de una propuesta presentada
en GALLOPIN, G. - MACCAGNO, P. - “Diagnóstico sobre el Sistema de
Indicadores”. Informe final.
(5) La denominación es sugerida por el Dr. Gilberto Gallopín
en sus trabajos sobre análisis y diagnóstico del Sistema de
indicadores. GALLOPIN, G. - MACCAGNO, P. - “Diagnóstico sobre el
Sistema de Indicadores”. Informe final.
(6) GALLOPIN, G. - MACCAGNO, P. - “Diagnóstico sobre el Sistema de Indicadores”. Informe final.
(7) Ibíd.
ANEXO A. RESULTADOS DE LOS ESTUDIOS PREVIOS PARA LA ELECCION DEL MODELO
CONCEPTUAL ADOPTADO PARA EL SISTEMA DE INDICADORES DE ACUMAR.
Consideraciones Generales
La gestión del medio ambiente es un fenómeno multidimensional en el que
se encuentran implicados aspectos complejos y dinámicos derivados,
principalmente, de las profundas transformaciones sociales operadas en
los últimos 200 años. Esta situación aparece agravada por el desarrollo
de actividades antrópicas no planificadas o compatibles con el entorno.
En consecuencia, un sistema de medición requiere realizar un abordaje
integral de las diferentes y heterogéneas facetas del fenómeno para la
evaluación del cumplimiento de los objetivos fijados: la mejora de la
calidad de vida de los habitantes de la Cuenca, la recomposición del
ambiente en todos sus componentes (aire, agua y suelo), y la prevención
de daños con suficiente y razonable grado de anticipación.
Por otra parte, exige el compromiso, la participación y la acción
coordinada de diferentes actores que tienen grados diversos y
diferenciales de responsabilidad y que deben articular entre ellos a
los efectos de implementar las medidas correctas de forma integral e
integrada, generando los mecanismos para informar de modo accesible y
periódico los resultados obtenidos.
Antecedentes de Sistema de Medición Internacional
En este apartado se presenta una “Evaluación de Sistemas de Indicadores
de Desarrollo Sostenible de Reconocida Utilización Internacional”
elaborado por la Unidad de Investigación, Desarrollo y Docencia Gestión
Ambiental del Area Hidráulica de la Facultad de Ingeniería de la
Universidad Nacional de La Plata, en el marco del convenio suscripto
entre la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación y la
Universidad Nacional de La Plata para el “Análisis y desarrollo de
Indicadores Ambientales para la Cuenca Matanza-Riachuelo —Etapa I—
Definición de la Línea de Base”.
Los Indicadores Ambientales (IA) permiten determinar el estado o
condición en un momento dado, de factores del medio natural y/o social.
Por otro lado, los Indicadores de Desarrollo Sostenible (IDS) son un
tipo particular de Indicadores Ambientales que permiten evaluar el
cambio temporal en la capacidad de mantenimiento de un factor o
componente ambiental, a través de su aplicación en los subsistemas
natural, social, económico e institucional. Es útil y válida la
aplicación de IDS en el caso que evaluamos, porque los mismos tienden a
medir la interrelación entre subsistemas, social, natural, económica e
institucional.
Atendiendo al perfil de estas definiciones y los objetivos fijados en
el mandato judicial, es que se efectúa, específicamente para los IDS,
un análisis comparativo de los sistemas reconocidos internacionalmente,
a fin de poder contar con elementos de juicio suficientes para
identificar si los mismos resultan aplicables a la CMR, y si permiten
satisfacer los objetivos de seguimiento de lo requerido en el mandato
judicial.
Resulta oportuno interpretar el porqué de la utilización de este tipo
de Indicadores de Desarrollo Sostenible (IDS). En primer término, el
concepto de calidad de vida a analizar por exigencia del mandato
judicial, se encuentra indisolublemente unido al concepto de
desarrollo, el cual, para el marco de referencia que brinda la
intervención en la CMR, no puede ser concebido en otros términos que el
del Desarrollo Sostenible (DS). En segundo lugar, los IDS son un tipo
de indicador ambiental que considera el análisis de dimensiones tanto
naturales como sociales, económicas e institucionales (Gallopín, 2006).
En muchos casos, los IDS incorporan estas 4 dimensiones, pero no
necesariamente las vinculan entre sí (Rayen Quiroga, 2001). Además, los
IDS pueden representar el cambio temporal en la capacidad de
mantenimiento de un factor o componente ambiental (Gallopín, 2006), y
por último, este tipo de indicadores han demostrado en otras
experiencias internacionales, ser una herramienta útil en el diseño y
evaluación del desempeño de las políticas públicas en el marco del
análisis del DS.
En tal sentido, se desarrolló un instrumento que permite avanzar tanto
en la selección y/o adaptación de indicadores probados en otras
regiones, como en su eventual desestimación, dadas las particulares
condiciones ambientales de la CMR.
Es importante hacer una aclaración respecto del análisis objeto de este
estudio: en general todo modelo de IDS aplicado en una región para la
cual se desarrollaron dichos indicadores es difícil o prácticamente
imposible de transferir a otra región. Atento al importante esfuerzo
material e intelectual que demanda la recopilación de información de
base y la elaboración de la misma para poder llegar a la obtención de
estos Indicadores, no se puede simplemente adoptar sistemas que se han
desarrollado en otro lugar porque han sido exitosos en dicha región,
sin ningún análisis previo. Por lo tanto, este análisis de revisión,
investigación y evaluación desde el ámbito académico, se desarrolla
para establecer si existen marcos o modelos conceptuales que se adapten
a nuestra realidad, con las modificaciones que sean necesarias en base
a las particularidades de la CMR.
En consecuencia, el objetivo general de esta evaluación es determinar
el nivel de aplicabilidad y eficiencia de los sistemas internacionales
de indicadores más utilizados, en el contexto de su aplicación en el
ámbito de la CMR, indicando sus fortalezas y debilidades para alcanzar
el objetivo fijado en el fallo judicial. Los objetivos específicos son
los siguientes:
• Determinar, entre los sistemas internacionales de mayor aplicación, los de mejor adaptación a la CMR.
• Identificar en los mismos su idoneidad para medir el nivel de cumplimiento de los objetivos dispuestos en el fallo judicial.
• Determinar, dentro de los que mejor se adapten al objetivo perseguido, las fortalezas y debilidades de los mismos.
• Analizar la viabilidad para la aplicación de alguno de los sistemas
analizados en su configuración original, o eventual adaptación de los
mismos para su aplicación viable en la CMR.
A tales efectos, se procedió a efectuar una revisión y análisis del
estado del arte a nivel internacional, así como en el ámbito nacional,
de manera de abordar el establecimiento de una propuesta respecto de la
posible adaptación o elaboración de Indicadores de Desarrollo
Sostenible para el área de la CMR.
Marco Conceptual
Resulta necesario, a modo de facilitar la interpretación de los
análisis y resultados que se presentan, aclarar algunos conceptos e
ideas generales respecto de la contextualización y significado de los
Indicadores Ambientales e Indicadores de Desarrollo Sostenible (IDS),
que surgen del análisis de la información dispersa en la abundante
bibliografía existente sobre el tema.
Podemos afirmar que los IDS comienzan a tener fuerza a partir de la
Cumbre de la Tierra o de Río - 92 (Conferencia Mundial sobre Medio
Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro - Brasil), donde se establecen
y firman compromisos de sostenibilidad ambiental a partir de la
elaboración del Programa o Agenda 21. Particularmente, el capítulo 40
de la Agenda 21 convoca al desarrollo de indicadores que permitan la
medición y seguimiento del desarrollo sostenible, centrado en tres ejes
temáticos: económico, ambiental y social. Este capítulo define la
función de este tipo de indicadores: “Se necesitan desarrollar
indicadores de desarrollo sostenible para dotar de bases sólidas la
toma de decisiones a todos los niveles y contribuir a la sostenibilidad
autorregulada de los sistemas que integran el desarrollo y el medio
ambiente” (UNCED, 1992). Es a partir de esta cumbre en que se pasa de
la reflexión teórica a la aplicación concreta de indicadores que
permitan establecer el grado de desarrollo sostenible en ámbitos
territoriales específicos, a nivel global, nacional, regional y/o local.
En el año 2000 se celebra la denominada “Cumbre del Milenio”, la cual
reunió a los representantes de los 189 Estados miembros de las Naciones
Unidas con el propósito de proceder a la revisión del papel de este
organismo internacional frente a los desafíos planteados para el nuevo
siglo. En esta cumbre se produce la conocida “Declaración del Milenio”,
en la que se establecen las bases de una serie de objetivos, los
“Objetivos de Desarrollo del Milenio” (ODM), entre los cuales, se
destaca el 7°: “garantizar la sostenibilidad del medio ambiente”.
Dos años más tarde, en Johannesburgo se efectúa la “Cumbre Mundial
sobre el Desarrollo Sostenible”, en la cual se avanza, entre otros, en
la implementación de los principios del DS, el afianzamiento de las
dimensiones del mismo y el sostenimiento de la producción y el consumo.
Pero fundamentalmente trató sobre el tema de erradicación de la pobreza
y el fortalecimiento del desarrollo humano. Esta cumbre del 2002 entra
en sintonía con los ODM, los cuales reflejan las prioridades acordadas
a nivel internacional y establecidas a través de metas concretas que
los países firmantes se comprometen a cumplir para 2015. A través del
séptimo Objetivo, la Declaración del Milenio incorpora entonces la
“sostenibilidad ambiental dentro de las prioridades del desarrollo”. Se
puede afirmar que la inclusión de la sostenibilidad ambiental en la
Declaración del Milenio se efectúa fundamentalmente porque su
consideración es sumamente importante para el mejoramiento de la
pobreza, la salud, la igualdad de género y los demás componentes del
bienestar humano, tan vinculados con las condiciones actuales de
nuestra zona de estudio, la Cuenca Matanza - Riachuelo.
Para avanzar en este análisis corresponde primero entender de manera
genérica de qué se habla cuando se hace referencia tanto al tema de
indicadores como al desarrollo sostenible.
En su acepción más amplia, un indicador (“que indica o sirve para
indicar”, según la Real Academia Española) se puede definir como una
medida directa o indirecta del estado de situación o condición de un
fenómeno particular. Representa una información determinada sobre una
realidad que no se conoce en forma completa o directa. Los indicadores
pueden ser objetivos o cuantitativos, así como subjetivos o
cualitativos. Esto dependerá de las características del factor objeto
de estudio así como de la información disponible o factible de obtener
para la determinación del estado de situación a medir del factor bajo
análisis. A modo de ejemplo, un indicador objetivo de la situación
ambiental de un área es la calidad del agua o del aire, a través de la
medición de parámetros determinados, mientras que un indicador
subjetivo es la percepción social del paisaje.
Se rescatan las siguientes cualidades que determinan los criterios a
considerar para la selección de indicadores, a partir del análisis
bibliográfico efectuado:
• Validez científica
• Representatividad
• Sensibilidad a los cambios
• Fiabilidad de datos
• Relevancia
• Fácil comprensión
• Capacidad de Predicción
• Fijación de metas
• Comparabilidad
• Aplicabilidad a la escala territorial demandada
• Eficiencia coste/beneficio
La Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE,
1997) establece tres cualidades básicas para todo tipo de indicador, a
saber: simplificación, cuantificación y comunicación. Es decir, los
indicadores deben resumir la cantidad de datos a un valor suficiente
que permita obtener una información empírica de la realidad, deben
medir cuantitativamente (o fijar una escala cuali-cuantitativa) un
fenómeno o conjunto de fenómenos concretos, y por último, deben servir
para transmitir de manera efectiva información respecto del objeto de
estudio.
Por otra parte, Gallopín (2006) establece las siguientes funciones para los indicadores:
• Evaluar condiciones y tendencias iniciales;
• Comparar lugares y situaciones;
• Evaluar condiciones y tendencias respecto de objetivos y metas de medidas a aplicar;
• Permitir un alerta temprana;
• Prever condiciones y tendencias futuras.
Respecto al Desarrollo Sostenible (DS), existen diversas definiciones
conceptuales, entre las cuales se distingue la establecida por las
Naciones Unidas (“Nuestro Futuro Común” conocido luego como Informe
Brundtland, 1987) como “el desarrollo que satisface las necesidades del
presente sin comprometer la habilidad de las generaciones futuras de
satisfacer sus propias necesidades”. Esta definición está centrada en
el tema de equidad intergeneracional.
Para esto, se conjugan los términos desarrollo y sostenible, los cuales apuntan a aspectos diferentes, que se complementan:
El desarrollo se refiere a un cambio progresivo y direccional,
fundamentalmente cualitativo (ya que no es sinónimo de crecimiento
económico). Al respecto, y con un criterio diferenciador, Pena (1977)
considera al crecimiento como el aumento cuantitativo de diversos tipos
de productos y mercancías; mientras que el desarrollo aporta una
perspectiva más cualitativa, refiriéndose a la elección de organización
social y del sistema económico en su conjunto.
El desarrollo es una mejora o despliegue cualitativo de las
potencialidades de una sociedad (Daly, 1992). Es un proceso que va más
allá del crecimiento económico.
El ámbito del desarrollo sustentable abarca los vínculos entre tres
aspectos conceptuales: ambiental —más restringido hacia su componente
natural—, económico y social. Según Dourojeanni (2000), la figura ayuda
a la comprensión de este concepto:
El desarrollo económico, sinónimo histórico de bienestar —ya superado
en la actualidad—, aparece condicionado a que los beneficios del mismo
se distribuyan equitativamente en la sociedad —compromiso con las
generaciones actuales— sin amenazar la sustentabilidad ecológica
—compromiso con las generaciones futuras—. En la figura el triángulo
sombreado representa un área de equilibrio entre los tres aspectos
considerados y asume que el desarrollo tiene sus costos, tanto en lo
social como en lo ambiental, pero limitados para garantizar la
sustentabilidad.
Por otra parte, la sostenibilidad considera la permanencia de una
situación en el tiempo. Por lo tanto, el DS implica un proceso de
cambio (en especial de mejoramiento de la calidad de vida) que debe
mantenerse en el tiempo. Para esto, integra tres pilares:
medioambiental, social y económico, a saber:
• Conservación de los recursos naturales o sistemas soporte de vida;
• Mantenimiento del capital económico;
• Desarrollo del capital social.
La definición establecida por Constanza et al (1991), ayuda a
comprender mejor la idea de DS: “Sostenibilidad es aquella relación
entre los sistemas económicos humanos y los sistemas ecológicos —más
dinámicos pero donde los cambios son normalmente más lentos—, en la que
1) la vida humana puede continuar indefinidamente, 2) los individuos
pueden prosperar, y 3) las culturas humanas pueden desarrollarse; pero
en la que los efectos de las actividades humanas permanecen dentro de
unos límites, de manera que no destruyan la diversidad, la complejidad
y la función de los sistemas ecológicos soporte de la vida”.
En este sentido ha habido una evolución en el uso de los indicadores
utilizados para medir el grado de desarrollo y de DS, a saber:
En primer lugar se desarrollaron indicadores económicos, como
herramienta de medición del desarrollo de una región, en términos de
bienestar exclusivamente económico, por ejemplo el PBG (Producto Bruto
Geográfico). La crítica más fuerte para este tipo de indicadores es la
representatividad para valorar niveles de desarrollo y bienestar de una
sociedad, que no considera las repercusiones de dicho desarrollo sobre
el ambiente intervenido para tal fin. A modo de ejemplo, se puede
mencionar el incremento económico debido a importaciones de productos,
fuente de actividad industrial, sin considerar tanto la distribución de
la riqueza como la degradación de los recursos naturales intervenidos
por su consumo y utilización como cuerpos receptores, fundamentalmente.
También se puede utilizar como ejemplo el crecimiento del PBI por
incremento de la actividad económica de los servicios de reparación de
automóviles, autopartes, sistema de salud en general, resultante del
conflicto social de incremento de accidentes de tránsito y/o robos,
violencia, etc.
Al avanzar en la distinción entre crecimiento y desarrollo, se
aplicaron a finales de los sesenta, y con gran desarrollo en los años
setenta, indicadores sociales, como por ejemplo el Indice de Desarrollo
Humano que integra aspectos tanto económicos como sociales, para medir
el grado de desarrollo de una sociedad, donde se define al desarrollo
humano como la posibilidad de ampliar las oportunidades de los
individuos, considerando como las más importantes las de gozar de una
vida prolongada y saludable, tener acceso a la educación y disfrutar de
un nivel de vida decente. Aquí tampoco se consideran de manera directa
las externalidades resultantes de las actividades humanas propias del
desarrollo, por lo que se comienza a trabajar en indicadores que
incorporen el aspecto ambiental (natural) a los aspectos considerados
en los indicadores sociales tradicionales. Es así como se conforman los
Indicadores de Desarrollo Sostenible (IDS), que manejan conceptos tales
como: equidad intergeneracional, capacidad de carga de los ecosistemas,
generación de externalidades negativas, entre otros. Uno de los
problemas de estos indicadores es que al tratarse de un ámbito complejo
e intersectorial, se hace sumamente difícil la determinación objetiva
de lo que se quiere medir, así como su medición concreta.
Un aspecto a destacar es la diferenciación entre Indicadores de
Desarrollo Sostenible (IDS) e indicadores ambientales. Debe
interpretarse de qué estamos hablando en cada caso, si se trata de
conceptos afines, similares o completamente diferentes entre sí.
Según la bibliografía consultada, podemos resumir lo siguiente: los
indicadores ambientales surgen como resultado de la necesidad de
determinar las consecuencias negativas de los procesos antrópicos de
desarrollo sobre el sistema social y natural. La frase de Kapp
(Aguilera, 1995), es muy clara al respecto: “los indicadores
ambientales son indicadores sociales que deben su origen a la creciente
concienciación de que los indicadores económicos, expresados en
términos monetarios, son inadecuados y no miden lo que ocurre en la
esfera económica y social al ignorar e incluso ocultar las importantes
consecuencias negativas del proceso económico, es decir, omiten los
costes sociales reflejados en el deterioro del medio ambiente humano en
el sentido físico y social del término”.
Los indicadores ambientales se los conoce como indicadores de primera
generación, porque fueron desarrollados en los años ochenta, y
continúan en la actualidad. Permiten medir el estado o condición del
medio en un momento dado, en forma parcial, ya sea desde un sector
productivo (forestal, agricultura, etc.) o desde reducidas dimensiones
(fundamentalmente natural), como por ejemplo la concentración de
oxígeno disuelto en un curso de agua superficial, abundancia de una
población animal o vegetal en un ambiente, entre otros.
Por otra parte, a modo de generalización los Indicadores de Desarrollo
Sostenible (IDS) son un tipo de indicador ambiental que considera el
análisis de dimensiones tanto naturales (denominados en general
ambientales en la bibliografía) como sociales y económicas, como así
también institucionales (Gallopín, 2006). Son indicadores ambientales
aplicados a subsistemas, los cuales deberían integrarse en el sistema
ambiental de base, ya que el análisis del DS debe ser de tipo sistémico
y no sectorial (Gallopín, 2006). El concepto de DS es y debe ser
multidimensional, lo cual se traduce en una evaluación con múltiples
aproximaciones. Es importante mencionar que en muchos casos, los IDS
incorporan estas 4 dimensiones, pero no necesariamente las vinculan
entre sí (Rayen Quiroga, 2001). Los IDS deben presentar el cambio
temporal en la capacidad de mantenimiento de un factor (Gallopín,
2006). Este tipo de indicadores han demostrado ser una herramienta útil
en el diseño y evaluación del desempeño de las políticas públicas en el
marco del análisis del DS.
Algunos países se encuentran desarrollando paralelamente tanto
indicadores ambientales como de desarrollo sostenible, respondiendo al
llamado de la Comisión de Desarrollo Sostenible (CDS) de Naciones
Unidas y a la Agenda 21 que recomienda contar con IDS, en forma más
reciente (por ejemplo, Estados Unidos).
Un tema a resaltar es que la determinación de los IDS a utilizar
depende de la definición de objetivos y del concepto de sostenibilidad.
Esto significa que cada propuesta de IDS corresponde a una
conceptualización determinada de DS, de acuerdo con algún criterio de
sostenibilidad establecida ad hoc, y que la medida y evaluación del DS
ha de guiarse por una visión operativa del mismo basada en objetivos
concretos y claros, sobre la base de una visión generalista.
Por otra parte, es importante considerar la escala de aplicación o
alcance para la elaboración y aplicación de los IDS, lo cual representa
una importante limitación en la réplica de los mismos a escalas
diferentes a las de su origen.
A modo de ejemplo, en la siguiente tabla se presentan las metodologías
o sistemas más relevantes según el alcance (escala) y enfoque, si bien
este último aspecto se desarrolla infra.
Rescatamos de esta tabla las escalas y los sistemas que los adoptan. En
este trabajo se hace hincapié en la escala o alcance regional y local,
si bien también se analiza el alcance nacional por la diversidad de
sistemas existentes y la posibilidad de su adaptación a otras escalas.
Es importante también aclarar que al momento de elaboración de esta
tabla (2001) aún no se habían desarrollado otros sistemas (o bien
estaban en etapa de desarrollo incipiente) que se encuentran hoy en
vigencia y que se analizan en este trabajo.
Los IDS abarcan, tal como se comentó en párrafos anteriores,
fundamentalmente cuatro dimensiones: natural, social, económica e
institucional; las cuales se interrelacionan o vinculan entre sí en
relación a una diversidad de aspectos o ejes temáticos, como podría ser
la actividad productiva. En este caso se considera fundamentalmente el
análisis en ámbito urbano, es decir, las cuatro dimensiones apuntan a
las diversas actividades propias del mismo, en pos de medir el estado o
alcance respecto del desarrollo sostenible.
Por lo tanto, el análisis se centra en IDS urbano.
Sistemas Internacionales de medición
Este apartado tiene la finalidad de presentar las características
generales y distintivas de los diferentes sistemas de IDS de reconocida
utilización internacional.
La bibliografía sobre este tema es abundante y presenta una amplia
diversidad de indicadores según la concepción general sobre desarrollo
sostenible, ya que existe bastante controversia respecto del punto de
vista sobre lo que se quiere sostener. Se observa que existen en la
actualidad diferentes líneas de pensamiento, las cuales desarrollaron
indicadores particulares que responden a las mismas. Entre estas líneas
de pensamiento se destacan las de la sostenibilidad débil y fuerte, las
cuales difieren básicamente en el peso relativo que se le otorga a los
recursos o capital natural sobre el capital económico o creado por el
hombre, y en el énfasis sobre lo que se quiere sostener: en la
sostenibilidad débil, el ingreso per cápita no decreciente; y en la
sostenibilidad fuerte el capital natural. El enfoque de sostenibilidad
débil postula que la sustitución entre el capital reproducible y el
capital natural es muy alta o perfecta, mientras que el enfoque de la
sostenibilidad fuerte establece que estos tipos de capital no son
sustituibles sino complementarios, y por tanto la actividad económica
debe tener restricciones sobre la explotación y agotamiento del capital
natural. Ambos pensamientos coinciden en que todo apunta a la
sostenibilidad del mejoramiento del bienestar humano a través del
tiempo, pero difieren en la concepción de cómo lograr este objetivo.
Esto ha conducido a un escenario actual con un amplio espectro de IDS
según las diferentes líneas o escuelas de pensamiento, lo cual puede
conducir a confusiones y divergencias respecto de la elección del
sistema para una zona en particular. El hecho radica en que se debe
adoptar una línea de pensamiento de manera previa al desarrollo o
adaptación de IDS.
¿Cómo han resuelto esta situación los organismos gubernamentales,
internacionales e institutos de investigación En general, si bien
existen excepciones, optaron mayoritariamente por la postura de la
sostenibilidad fuerte, ya que se centran en la medición del estado de
los recursos y no en la medición del acervo de capital natural y
artificial y su grado de sustitución. Las entidades gubernamentales son
tomadores de decisión en el tema, razón por la cual, el uso de IDS debe
basarse en un sentido práctico y simplificado, y no en teorías
complejas de difícil abordaje a la hora de la medición y
establecimiento de políticas concretas.
En relación a la CMR, si bien la información ambiental antecedente
permite afirmar que el capital natural ha sido en gran parte sustituido
por capital artificial o humano, y a su vez aquél se encuentra
sumamente degradado, se considera una postura o línea de pensamiento
fuerte, fundamentalmente porque nace de una necesidad impuesta por una
política de saneamiento ambiental que resulta necesario poder evaluar y
controlar.
Marcos Ordenadores de IDS
En sentido general, podemos establecer que los diferentes organismos,
autores, países, encuadran los IDS, elaborados y/o utilizados, en
diversos marcos ordenadores, los cuales tienen la función principal de
organizar y orientar la recolección de información necesaria que sea
útil para la comunicación a los tomadores de decisiones respecto del
control y seguimiento del desarrollo sostenible, situación que también
se da en el caso de la CMR y su Plan de Saneamiento Integral.
El uso de un marco conceptual determinado supone la concepción de una
visión determinada acerca de los componentes y las interacciones que se
dan entre el medio ambiente natural y la sociedad. Existen diversos
marcos referenciales posibles y la adopción de alguno de ellos
dependerá de las necesidades, la disponibilidad de información y los
preconceptos asumidos en el análisis, pero en todo caso, debe ser
claramente definido.
Una de las principales limitaciones a la hora de adoptar un marco
conceptual específico tiene que ver con la disponibilidad, frecuencia
de muestreo y calidad de la información con que se cuenta.
Se han identificado tres marcos ordenadores principales, los cuales se describen brevemente a continuación.
- MODELO PER
Corresponde al modelo Presión - Estado - Respuesta (PER), elaborado por
el Grupo sobre el Estado del Medio Ambiente de la OCDE (1994) a partir
del modelo estress - respuesta de los ecosistemas desarrollado por los
autores Friend y Rapport (1979). A partir de una serie de
modificaciones este modelo PER ha sido también utilizado por otros
organismos, como la Unión Europea (Eurostat y la Agencia Europea de
Medio Ambiente (AEMA)) y las Naciones Unidas, si bien este último lo ha
reemplazado posteriormente por otro marco ordenador.
PER se trata de un modelo causa - efecto, simple y lineal, basado en la
causalidad, que establece la distinción entre la presión o actividades
humanas que influyen sobre el estado del ambiente (en particular de los
recursos naturales y el medio natural en general, el cual afectará, a
su vez, la salud humana y el bienestar así como el tejido
socio-económico del colectivo social), dando como resultado, una
respuesta social/institucional mediante políticas generales y
sectoriales ambientales y socioeconómicas, para la reversión,
saneamiento o eliminación de presiones sobre el ambiente. Estas
respuestas pueden incluir acciones reguladoras, gastos medioambientales
o de investigación, cambios en estrategias de manejo, opinión pública y
preferencia del consumidor, entre otras.
La crítica principal a este modelo es que el mismo no considera
interrelaciones más complejas entre subsistemas y entre componentes de
un mismo subsistema. Reduce la complejidad propia de los sistemas
ambientales a un sistema lineal causa-efecto. Además, el análisis del
componente natural y social no puede efectuarse sólo mediante el modelo
presión humana y estado del medio.
Los IDS se corresponden entonces con estos tres elementos
interrelacionados de modo lineal y que son indicadores de diferentes
conceptos.
- MODELO DE ESTABLECIMIENTO DE EJES TEMATICOS
Este modelo ordena los IDS mediante el establecimiento de ejes
temáticos, pilares o dimensiones, los cuales varían según los
organismos o países adoptantes. El ejemplo emblemático es el de la
Comisión de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas (CDSNU) que define
4 dimensiones: natural, social, económico e institucional (una vez
abandonado el modelo PER previamente adoptado). La CDSNU establece
(fundamentalmente a partir del año 2001) 15 temas y 38 subtemas, dentro
de los cuales se elaboran 58 IDS, en correspondencia con los objetivos
o metas establecidos en la Agenda 21. Este marco no llega a reflejar
realmente conexiones entre dimensiones o ejes establecidos, ni entre
temas o subtemas.
La CDSNU, a través de un proceso de revisión continua, ha reelaborado
los temas e indicadores, hasta su última edición en el año 2007, donde
mantiene el mismo marco conceptual, pero sin explicitar las cuatro
dimensiones (natural, social, económico e institucional), y
estableciendo conexión entre los mismos a través de los indicadores
seleccionados.
También el modelo de pilares o ejes temáticos ha sido aplicado por
diversos países, con variantes en sus ejes temáticos. Se menciona,
entre otros, Suecia, Canadá, Francia y Holanda.
Se trataría básicamente de IDS sectoriales, sin integración, donde cada
uno apunta a monitorear el estado de situación y evolución de un eje
temático o de un componente de ese eje.
- MODELO SISTEMICO
Este marco ordenador apunta a la integración, al análisis de las
diferentes dimensiones o componentes conectadas de manera sistémica.
Se presentan los 4 modelos sistémicos que se han encontrado en la bibliografía:
* Triángulo de Daly - Grupo Balaton
Meadows en el año 1998 propone este marco mediante el denominado
“triángulo de Daly”, que relaciona la riqueza o acervo natural con el
fin último de los humanos (el bienestar) a través de la tecnología,
economía, política y ética.
Establece tres medidas básicas y agregadas: suficiencia, eficiencia y sostenibilidad:
• Suficiencia con que se logran los fines últimos.
• Eficiencia con que los medios últimos se traducen en fines últimos.
• Sostenibilidad del uso de los medios últimos o capital natural.
* Enfoque de 6 subsistemas de Bossel
Este autor establece y agrega o integra tres subsistemas principales:
humano, de soporte y natural. Estos a su vez, constituyen 6
subsistemas, interrelacionados de la siguiente manera:
* Modelo de flujos y recursos de Monet
Es un modelo de flujos y recursos utilizado en Suiza. Desarrollado en
el año 2001, integra niveles (grado de satisfacción de necesidades),
capitales (recursos en general de tipo natural, social y económico),
flujos de entrada/salida (originados a partir del capital), criterios
definitorios (eficiencias y disparidad en satisfacción de necesidades o
provisión de capital) y respuestas (medidas que influyen sobre
entradas/salidas), tal como se aprecia en la siguiente figura.
* Proyecto ESALC (Evaluación de la Sostenibilidad en América Latina y el Caribe) - CEPAL - Sistema Socio-Ecológico
Este proyecto ha sido desarrollado por la Comisión Económica para
América Latina para que los países que la integran tengan un marco
ordenador integrado. Considera al subsistema Socio-ecológico como la
unidad básica de análisis para la problemática de desarrollo
sostenible. Se aplica a escala internacional, nacional, provincial,
regional, local. Este sistema integrador o sistémico también se basa en
las cuatro dimensiones de la UNCDS, 1995, determinando así los
correspondientes subsistemas. En la siguiente figura se visualizan las
interacciones o flujos bidireccionales y en algunos casos
unidireccionales.
Subsistema ambiental: recursos naturales, procesos ecológicos, condiciones de soporte vital y biodiversidad.
Subsistema social: calidad de la vida, renta y su distribución, y aspectos demográficos.
Subsistema económico: aspectos relacionados con la producción y el
consumo de bienes y servicios, el comercio, el estado general de la
economía, la infraestructura de los asentamientos humanos y los
desechos generados por el consumo y la producción.
Subsistema institucional: instituciones formales e informales de la
sociedad, leyes, regulaciones, y políticas. Incluye además el
conocimiento y los valores de la sociedad, así como estructuras y
procesos principales (agentes sociopolíticos, procesos políticos,
estructuras de poder, etc.).
Este modelo permite, por un lado obtener una visión general u holística
del desarrollo sostenible según la escala de análisis, y por otro lado,
identificar las interrelaciones que pueden ser conflictivas al respecto.
Debido a que el desarrollo sostenible, como se mencionó ut supra, está
conformado por dos términos de concepción diferente, este sistema de
ESALC establece para cada subsistema, indicadores de Desarrollo y de
Sostenibilidad por separado.
Por otra parte, independientemente del marco conceptual utilizado,
algunos IDS corresponden a un único valor, resultante de la integración
de una serie de variables independientes. Se conocen como indicadores
compuestos o índices. Pueden ser conmensuralistas o de tipo contable,
es decir, tratan de integrar diferentes variables en una única
expresión numérica, monetizada o directamente resultante de una
agregación/ponderación de variables determinadas, como por ejemplo el
Indice de Ahorro Genuino y la Huella Ecológica, respectivamente.
También algunos IDS compuestos se conocen como sinópticos, entre los
cuales vale la pena mencionar el Indice de Desempeño Ambiental (2008) y
el Indice de Sostenibilidad Ambiental (2005), desarrollados ambos por
las universidades de Yale y Columbia, USA.
Análisis Comparativo de Sistemas Internacionales de IDS
Se ha efectuado un análisis de diferentes sistemas de IDS reconocidos
internacionalmente, dentro del diverso estado del arte en la materia,
que cumplen con los distintos marcos ordenadores indicados y que pueden
ser tanto una conjunción de indicadores simples como indicadores
compuestos. En el escenario internacional, los IDS más relevantes
analizados corresponden básicamente a los siguientes tipos de fuentes o
ámbitos de desarrollo y aplicación:
• Organismos o instituciones internacionales
• Organismos o instituciones regionales
• Agencias u organismos de gobierno de diferentes países
• Iniciativas individuales nacionales específicas
• Indicadores tipo Indice de autores destacados
Entre las premisas que deben cumplir los IDS se destaca las siguientes:
• Deben adaptarse a la cuenca o ciudad/es incluidas en el área;
• Deben considerar necesidades básicas insatisfechas de la población;
• Deben poder medirse fácilmente a través de base de datos existentes o
de fácil generación en el ámbito de la cuenca, del INDEC o de los
partidos presentes en su jurisdicción;
• Deben poder medirse fácilmente a través de técnicas reconocidas y de baja complejidad;
• Deben brindar información, dentro de lo posible, de la interrelación
existente entre el sistema económico-productivo, la población
residente, los recursos naturales base de insumos diversos y de
utilización como cuerpos receptores (el recurso hídrico cuenca
Matanza-Riachuelo, los suelos, el aire, la biota acuática y terrestre)
y el ámbito institucional que actúa como autoridad de aplicación en la
cuenca, a través del control de actividades, monitoreo ambiental y
establecimiento de pautas, políticas y normas de implementación de
acciones concretas.
Se indican las organizaciones e instituciones consideradas en el análisis comparativo, por ser fuente destacada de IDS:
• Comisión de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sustentable (CDSNU)
• Organización para la Cooperación de Desarrollo Económico (OCDE)
• Banco Mundial (BM)
• Oficina de Estadísticas Europea (EUROSTAT)
• Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA)
• Comisión Europea (CE)
• Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT)
• Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)
• Comisión Económica para América Latina (CEPAL)
• Organización Mundial de la Salud (OMS)
• Universidad de Yale y Columbia, USA
• Seattle Sostenible
En la siguiente tabla se presentan las principales características de
los diversos y principales organismos que se ocupan del desarrollo y
aplicación de IDS. Esta tabla permite compararlos entre sí, a modo de
identificar fácilmente aquellos que cumplan con las premisas o
condiciones básicas que hacen a la realidad de la CMR.
TABLA COMPARATIVA DE SISTEMAS INTERNACIONALES DE IDS
Experiencias Desarrolladas por Algunos Países
En este apartado se presenta una breve reseña del desarrollo y
aplicación de IDS en diferentes países, de manera de brindar un
panorama general de aciertos, fracasos y estado de avance en la materia.
Esta descripción se efectúa particularmente para los países de la
región latinoamericana, que son los que en alguna medida comparten
características socio-ambientales con nuestro país.
Los países que están trabajando en el desarrollo de IDS son escasos.
Los líderes son México, Chile, Brasil, Costa Rica, Colombia y
Argentina. En general, ya sea que trabajen en IA o en IDS, los países
latinoamericanos lo hacen más desde una perspectiva o escala nacional.
Chile es el primer ejemplo de regionalización.
A continuación presentamos algunos países destacados por sus antecedentes:
• México
Inicia el proceso en el año 1994. Utiliza el marco conceptual de la
OCDE de Presión - Estado - Respuesta, para evaluar el desempeño de la
política ambiental a nivel nacional. Los IDS son considerados prioridad
nacional.
Elaboró indicadores propuestos por la CDS (Comisión de Desarrollo
Sostenible de Naciones Unidas), en general utilizando el sistema de
hojas metodológicas; mientras que otros indicadores son alternativos.
De los 134 indicadores, generaron 113 a partir de los datos
estadísticos disponibles y obtenidos por organismos públicos y
privados, aunque tienen la meta de cumplir con la totalidad de los
propuestos. Los 113 indicadores se dividen en: 39 de Estado; 43 de
Presión; 31 de Respuesta. Por dimensión: 35 son indicadores sociales;
19 económicos; 44 ambientales; y 15 institucionales.
Un aspecto a destacar es que, de los cuatro temas o dimensiones de
medición: social, económica, institucional y ambiental, en un primer
momento se trabajó más en los tres primeros por una cuestión de que
contaban con una base de datos primaria para las mismas; mientras que
el área ambiental fue de desarrollo más lento porque ocurría lo
contrario respecto de los datos básicos disponibles, por lo que deben
generar más información de base.
Permitió afianzar la comunicación, coordinación e interrelación entre
las diversas instituciones productoras de información. Las fuentes de
información en México son de acceso público a través de programas de
información ambiental. Existe el problema de insuficiencia de datos
para un mismo año.
La única publicación oficial es Indicadores de desarrollo sustentable
en México (INEGI, 2000). Aquí, la información de los indicadores se
presenta de la siguiente manera: definición, categoría temática según
la Agenda 21, clasificación o ubicación según sea P-E-R y propósito del
indicador. Además, pueden incluirse comentarios específicos sobre
características de la información y fuentes consultadas, vacíos de
información, recomendaciones de cómo cubrirlos, y vínculos con otros
indicadores de diferentes categorías.
Algunas críticas que surgen son, por ejemplo: no se asigna un peso a
cada categoría o dimensión ni a las variables involucradas, por lo que
no queda claro en dónde radica la sostenibilidad.
• Chile
A través de CONAMA (Comisión Nacional de Medio Ambiente), Chile ha
desarrollado a partir del año 1997 un sistema de IDS para 13 regiones
que conforman el total del territorio nacional. Más adelante,
comenzaron a trabajar en el tema de IDS a nivel nacional, que integrara
los resultados regionales.
El enfoque utilizado es el sistémico, donde, en un inicio, se
integraban diferentes compartimentos a través de un flujo continuo de
dinámicas energéticas y materiales del subsistema natural que son
apropiados por el subsistema humano transformador de los mismos, para
devolverlos al medio como residuos y energía degradada que deben
asimilarse, degradarse, etc. en los ecosistemas. Tanto la sociedad como
el Estado, a través de sus instituciones, actúan modificando y
reproduciendo el ciclo.
Este marco ordenador ha sido modificado, encontrándose en la actualidad
un sistema ordenado por temas y subtemas, tomando el marco conceptual
de la CDS a escala mundial.
Se destaca que los IDS regionales se han desarrollado tanto a nivel
troncal o común para todas las regiones, como específicas de cada
región de acuerdo con sus características.
Ejemplo de indicadores regionales troncales:
1. PIB regional.
2. Producto regional de alto valor agregado (PIB secundario y terciario sobre total).
3. Tratamiento de aguas servidas (porcentaje sobre total).
4. Disposición adecuada de residuos sólidos.
5. Desocupación regional.
6. Indice de desarrollo humano.
7. Pobreza e indigencia regional.
8. Presupuesto ambiental regional / PIB Regional.
Respecto de los IDS regionales (IRDS), se incorporan a modo de ejemplo
algunos indicadores que corresponden a las regiones III, VI y
Metropolitana, a saber:
• III Región
1. Contaminación por dióxido de azufre.
3. Asentamientos Humanos en cuencas Río Huasco y Copiapó.
• VI Región
2. Formaciones vegetales altamente biodiversas.
3. Contaminación con material particulado: catastro de fuentes fijas.
4. Fragilidad de los suelos.
5. Planificación territorial.
6. Gastos en investigación y desarrollo por habitante.
• Región Metropolitana
1. Cumplimiento norma de calidad del aire.
2. Transporte colectivo por habitante.
4. Aumento en el parque automotriz.
Cada IDS se presenta en una hoja metodológica muy detallada, con
información clara sobre tipo de indicador, alcance, limitaciones y
criterios considerados en su desarrollo.
• Brasil
Este país también adhiere al marco de la CDSNU respecto de cuatro ejes
temáticos: ambiental, social, económica e institucional, como parte de
una estrategia internacional de consolidar indicadores compatibles a
escala mundial.
Desarrolló en un principio un conjunto de 59 IDS a nivel nacional, para
los cuatro ejes mencionados. Actualmente ha desarrollado 12 nuevos
indicadores.
• Colombia
A partir de la Resolución 643 de 2004, Colombia ha desarrollado IDS que
buscan medir el impacto de la gestión ambiental orientada hacia el
Desarrollo Sostenible, en términos de los objetivos planteados en la
Cumbre del Milenio (2000). En la actualidad, se está validando la
información de algunos indicadores y se está evaluando la viabilidad de
la implementación de otros en el corto plazo.
Trabaja intentando coordinar la gestión del acceso a la información básica a nivel interinstitucional.
En la siguiente tabla se presentan los IDS a nivel nacional
Indicadores de Desarrollo Sostenible
Sistema Nacional de IDS
Nuestro país se encuentra trabajando en el tema desde el año 2004,
fecha en que organiza una Red Nacional de Sistemas de Indicadores de
Desarrollo Sostenible con las instituciones y organismos de gobierno.
El proyecto de elaboración de un Sistema de Indicadores a nivel
nacional es responsabilidad de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo
Sustentable del Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación.
Esta red nacional actualmente se encuentra integrada por los siguientes
organismos nacionales, los cuales en conjunto conforman un total de 37
actualmente trabajando en este tema.
• Presidencia de la Nación
• Organismos Ministerio de Desarrollo Social
• Ministerio de Economía y Producción
• Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología
• Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios
• Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto
• Ministerio de Salud y Ambiente
Argentina reconoce al desarrollo sostenible como la mejora continua de
la calidad de vida, y que requiere de la combinación armoniosa del
desarrollo económico, la equidad social, el desarrollo institucional y
el cuidado del ambiente.
Se destaca que la Argentina está trabajando en pos de otras escalas de
análisis del tema de IDS, tal como lo indica en su cuarta edición
(2009) de su publicación sobre Sistema de Indicadores de Desarrollo
Sostenible Argentina (SIDSA): “Además, nos trazamos el objetivo de
apoyar a los gobiernos provinciales y municipales para obtener, en un
futuro cercano, estos indicadores a otras escalas y facilitar, así, la
toma de decisiones a nivel territorial”.
Los indicadores se calculan mediante el uso de fuentes oficiales de
datos, lo cual permite mantener el sistema a través del tiempo, sin
costo adicional.
De todos modos, esto es difícil de realizar cuando se trata de
implementar esto a escala regional, donde tanto las fuentes de datos
como el tipo de información necesaria es diferente, escasa o no existe.
El marco conceptual que se utiliza es el desarrollado por la CEPAL: el
proyecto ESALC (Evaluación de la Sostenibilidad en América Latina y el
Caribe) desarrollado por la CEPAL que considera las 4 dimensiones:
social, ambiental, económica e institucional.
La utilización de este marco conceptual, presenta las siguientes ventajas:
• Permite una visión holística de la sostenibilidad del desarrollo del sistema.
• Permite la lectura integrada de los indicadores, de manera de
visualizar cómo se reflejan las interacciones entre los distintos
subsistemas.
• Constituye una herramienta para la fijación de políticas públicas integradas.
Cada dimensión presenta indicadores tanto de Desarrollo (miden el
cambio desde el punto de vista de los objetivos establecidos) como de
Sostenibilidad (intentan reflejar el proceso de cambio o de
mantenimiento de la tendencia de desarrollo).
A su vez, se miden interrelaciones entre diferentes subsistemas, a saber:
• Interrelación económico/ambiental
• Interrelación ambiental/social
• Interrelación económico/social
• Interrelación institucional/económico
• Interrelación institucional/social
• Interrelación institucional/ambiental
Además, se presentan indicadores de intensidades, los que analizan la
relación entre el sector productivo y el ambiente, que permiten
reconocer cuánto depende el crecimiento económico del uso de los
recursos naturales.
En la siguiente tabla se presentan los IDS para los años 2008 - 2009, para las cuatro dimensiones y sus interrelaciones.
Análisis de Fuentes de Información Disponibles
El acceso a la información primaria es crítico al momento de la
definición de indicadores a implementar, así como para analizar su
evolución en el tiempo, ya que los mismos requieren preferentemente
series cronológicas para indicar tendencias. Lamentablemente, existen
limitaciones en este tema por diversas razones, entre las cuales se
pueden mencionar la escasez de recursos económicos y técnicos para la
obtención de datos. También debido a que el tema ambiental ha tomado
significación de manera relativamente reciente, por lo cual no existe
gran cantidad de información relacionada con el mismo.
De todos modos, es importante reconocer los esfuerzos de los países de
nuestra región al respecto, en la construcción de sistemas estadísticos
ambientales, especialmente a escala nacional.
Por lo tanto, es indispensable identificar las diferentes fuentes
generadoras de datos existentes, y establecer los mecanismos necesarios
para la generación de nueva información requerida.
Respecto de las fuentes existentes disponibles, otro aspecto importante
es el control de calidad de los datos suministrados por las mismas, ya
que una mala calidad resulta en muchos casos peor que la ausencia de
datos, pues conduce a una falsa realidad de la situación que se quiere
medir y controlar.
La selección de los IDS muchas veces se ve limitada por la escasez de
información de base estadística y de que parte de la existente y
disponible no esté armonizada a partir de estándares internacionales,
lo cual limitaría la comparación con otras naciones o regiones
relativamente semejantes.
Para la CMR se destacan, de manera no excluyente, los siguientes
organismos e instituciones de carácter público o privado que actuarían
como fuentes de información para la aplicación de IDS, a saber:
• INDEC (Censo 2001, EPH - EPHC)
• Dirección de Estadística de la provincia de Buenos Aires
• ABSA
• ACUMAR
• Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
• OPDS provincia de Buenos Aires
• Ministerio de Economía de la provincia de Buenos Aires
• Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos de la provincia de Buenos Aires
• Ministerio de la Producción de la provincia de Buenos Aires
• Ministerio de Asuntos Agrarios de la provincia de Buenos Aires
• AySA
• Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación
• Ministerio de Salud de la Nación
• Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación
• Ministerio de Economía de la Nación
• Servicio Meteorológico Nacional
Análisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA) de Sistemas de IDS más aptos para la CMR
Para efectuar el análisis que lleve al establecimiento de los sistemas
de indicadores que más se ajusten a la realidad de la cuenca, por su
nivel de aplicabilidad, adaptabilidad y eficiencia, se consideraron las
áreas estratégicas del PISA 2009 (Plan Integral de Saneamiento
Ambiental de la Cuenca Matanza-Riachuelo). Es decir, se seleccionaron y
evaluaron aquellos sistemas internacionales que permitan la medición
directa o indirecta de las áreas estratégicas determinadas para la
cuenca, los que a su vez permitan cumplir con los objetivos de
saneamiento establecidos.
Se presentan a continuación las áreas estratégicas o temas de interés
prioritarios de la CMR, según el PISA - diciembre de 2009, que tienen
vinculación directa con el desarrollo sostenible de esta zona, a saber:
• Control de la contaminación industrial
• Saneamiento de basurales
• Limpieza de márgenes de río y camino de sirga
• Urbanización de Villas y Asentamientos precarios - Ordenamiento ambiental del territorio
• Expansión de redes de agua potable y cloacas
• Desagües pluviales
• Educación ambiental
Por lo tanto, estos temas son los ejes principales a tener en cuenta en
la evaluación de sistemas internacionales que puedan adaptarse a la
realidad local.
A su vez, estas áreas estratégicas deberán abordar la diversidad de
ambientes de la cuenca en la que se incluyen centros urbanos, área
periurbana, y ámbito rural, que presentan notable heterogeneidad
socioeconómica. Además deberán abordar las diversas actividades, entre
las que se destaca la actividad industrial y portuaria.
En base al análisis comparativo efectuado y representado en la tabla,
se han preseleccionado tres sistemas internacionales que en una primera
instancia podrían adaptarse al área bajo estudio, la Cuenca Matanza -
Riachuelo. Se ha optado por profundizar en estos sistemas de
indicadores, tanto por el marco ordenador como por la diversidad de
indicadores o temas que pueden llegar a adaptarse a nuestra situación
en particular.
• Modelo Sistémico Socio-Ecológico CEPAL - ESALC (Evaluación de la Sostenibilidad en América Latina y El Caribe)
• Modelo Impulso o Fuerza Motriz - Estado - Respuesta (I/Fm-E-R) - CDSNU - 1996
• Modelo Ejes Temáticos - Agenda 21 - CDSNU 2007
Se presenta a continuación un análisis detallado de estos sistemas de
IDS seleccionados, mediante el sistema o análisis FODA, que establece
cuatro categorías de información diagnóstica sobre las cuales trabajar.
Se aplica esta metodología sobre el conocimiento que se ha podido
obtener respecto de las características propias o internas de cada
sistema, y de las condiciones del entorno o ambiente exterior, que
podrán condicionar de manera positiva o negativa el éxito de la
implementación de los mismos en el área de estudio.
- Características Internas: Fortalezas y Debilidades.
- Características Externas: Oportunidades y Amenazas.
La identificación de las fortalezas y debilidades propias de cada
sistema de IDS nos permitirá avanzar para optimizar, mantener, mejorar
y/o adecuar los mismos a la CMR.
Por otra parte, se identifica el marco o escenario externo que
determina o condiciona en gran parte la implementación de los mismos en
nuestra área, en términos de oportunidades y de amenazas. Estas deben
evaluarse y considerarse para proponer alternativas acordes a la
realidad.
La metodología FODA se presenta en general mediante una matriz, que
incluye estos cuatro puntos diagnósticos de situación. Para el caso
estudio, esta matriz es la siguiente:
Conclusiones y Recomendaciones
Respecto del cometido del presente análisis, se pueden efectuar las siguientes conclusiones generales:
• Los Indicadores de Desarrollo Sostenible (IDS) presentan dificultades
para su elaboración y aplicación, debido a que deben actuar sobre un
ámbito complejo e intersectorial, que requiere objetividad en la
determinación de los factores o variables a medir.
• La adopción o transferencia de indicadores es un proceso complejo y
delicado, que requiere un análisis cuidadoso, debido a que las
condiciones del ámbito de desarrollo de los mismos en muchas ocasiones
puede no coincidir con las características del área posible de
extrapolación.
• Los IDS deben considerar cuatro dimensiones: natural, social,
económica e institucional. Por lo tanto, el análisis debería ser
multidimensional y no sectorial.
• Los IDS deben representar el cambio temporal en la capacidad de mantenimiento de un factor.
• Es importante la determinación del alcance o escala de análisis, así
como el establecimiento de objetivos concretos y claros, para el
desarrollo y aplicación de IDS.
• La escala de aplicación o alcance para la elaboración y aplicación de
los IDS, representa una importante limitación en la réplica de los
mismos a escalas diferentes a las de su origen.
• Para el caso de estudio, la CMR, se establece el análisis de DS para
ámbito urbano, donde las cuatro dimensiones apuntan a las diversas
actividades propias del mismo, en pos de medir el estado o condición
respecto del desarrollo sostenible.
• Existe en la actualidad un amplio y diverso panorama de IDS a nivel
internacional, debido a las diferentes líneas de pensamiento respecto
del desarrollo sostenible. Esto representa una dificultad al momento de
analizar la posibilidad de su aplicación o adaptación para una zona en
particular. Por lo tanto, es imprescindible establecer previamente una
línea de pensamiento.
• Se preseleccionaron tres sistemas de IDS que en una primera instancia
podrían adaptarse al área bajo estudio, la Cuenca Matanza - Riachuelo,
ya sea por el marco ordenador como por la diversidad de indicadores o
temas que podrían llegar a adaptarse al área de estudio.
• El grupo evaluador considera más aplicable para la situación y escala
de la CMR, el modelo Sistema Socio-Ecológico elaborado por la CEPAL, a
través del proyecto ESALC.
Bibliografía
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SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE DE LA NACION - “Sistema
de Indicadores de Desarrollo Sostenible. Argentina”. Jefatura de
Gabinete de Ministros. Presidencia de la Nación. Bs. As. - 2009.
ANEXO II
(Anexo derogado por art. 2° de la Resolución N° 22/2016
de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo B.O. 17/5/2016. Vigencia:
al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial de la Nación.)
ANEXO III
INSTRUMENTOS PARA LA MEJORA DEL SISTEMA DE INDICADORES. PROCEDIMIENTOS.
I. Consulta técnica a expertos.
Este proceso de consulta está diseñado para contemplar, en primer
término, la realización de un diagnóstico sobre el estado de situación
y desempeño del Sistema de Indicadores implementado por ACUMAR, aunque,
en función de las necesidades que pudieran existir en cada momento,
podrá contemplar aspectos específicos, como el diagnóstico y/o
desarrollo de propuestas destinadas a la mejora de algún elemento, o la
consulta respecto a otras temáticas particulares, como la presentación
de información y resultados, y su comunicación.
Este proceso será implementado cuando ACUMAR lo considere apropiado,
con una periodicidad no mayor a los dos años entre sucesivas consultas,
y se iniciará a partir de una solicitud efectuada por la Coordinación
de la Mejora Continua en la Gestión (CMCG), por intermedio de la
DIRECCION GENERAL ADMINISTRATIVA FINANCIERA (DGAF), a la PRESIDENCIA
EJECUTIVA de la ACUMAR, a los efectos de aprobar la instrumentación del
proceso de consulta técnica a expertos.
Esta solicitud deberá estar respaldada por un informe en el que se
especifique el objeto de la consulta y su justificación, e incorpore un
listado de posibles candidatos, que podrá contemplar personas u
Organismos con reconocida experiencia en la materia de la que trate la
consulta, entre los cuales se pueda efectuar la selección, en caso que
el PRESIDENTE EJECUTIVO apruebe el proceso de consulta.
Los expertos presentarán en todos los casos, y como mínimo, un informe
final con el resultado de su labor, el cual contendrá un desglose y
descripción de las tareas desarrolladas, la metodología seguida y las
conclusiones arribadas.
Habiéndose aprobado la propuesta para efectuar la consulta, y una vez
finalizado el proceso, se remitirá el informe final presentado por los
expertos a la PRESIDENCIA EJECUTIVA, y a las Direcciones y
Coordinaciones que hayan sido alcanzadas por el mismo, para su
conocimiento.
En caso de existir comentarios, éstos serán integrados por la CMCG en
un informe final global, el cual contendrá los elementos,
recomendaciones y comentarios a considerar en posibles actualizaciones,
o en la próxima instancia de Revisión del Sistema de Indicadores.
II. Publicación de resultados del Sistema de Indicadores
Consiste en la publicación bianual de un documento que contenga la
compilación de los valores y resultados obtenidos por el Sistema de
indicadores para el período de dos años inmediatos anteriores. Estará
compuesto por un resumen de los indicadores que conforman el mismo y su
presentación gráfica, utilizando para expresar los resultados cuadros,
gráficos, mapas, infografías y cualquier otro elemento que colabore con
el fin de la publicación.
El documento será desarrollado de forma tal que priorice la
comunicación orientada al público en general y, por lo tanto, será
escrito mediante lenguaje simple, claro y que facilite la compresión de
las ideas en él presentadas.
La publicación contemplará no sólo los resultados presentados en el
Sistema, sino toda otra información de relevancia para su
entendimiento, pudiendo incluir aspectos del contexto en el cual los
indicadores están insertos.
Este proceso se inicia a partir de una solicitud de la CMCG, por
intermedio de la DGAF, a la PRESIDENCIA EJECUTIVA de la ACUMAR, a los
efectos de requerir la participación del proceso para la publicación de
resultados del Sistema de Indicadores, a las áreas que tienen
responsabilidades en cuanto al mismo.
Esta solicitud la PRESIDENCIA EJECUTIVA de la ACUMAR estará acompañada
de un documento en donde se establezcan las pautas que deberán respetar
las áreas a los efectos de elaborar su propuesta a ser incluida en la
publicación, así como cualquier otra información que se considere
relevante a los efectos de facilitar el proceso.
La CMCG recopilará la información que remitan los responsables de cada
área, con la finalidad de analizarla y, en caso de no tener
observaciones, elaborará un informe que será devuelto para
consideración de los responsables de cada área que haya intervenido en
el proceso.
A posteriori, en caso de contar con observaciones, la CMCG remitirá
dicho informe final al PRESIDENTE EJECUTIVO de la ACUMAR, solicitando
su conformidad.
En caso de prestar conformidad, el PRESIDENTE EJECUTIVO de la ACUMAR
elevará el informe final para consideración y aprobación por parte del
CONSEJO DIRECTIVO de ACUMAR.
Al momento de presentar la publicación del mismo, se definirán los
medios para darlo a conocer, requiriendo en cualquier caso, y como
mínimo, su publicación en formato digital en la página institucional
web de ACUMAR. Asimismo se enviará una copia del documento final a
todas las áreas que hayan intervenido en el proceso.
III. Revisión del Sistema de Indicadores
Es un proceso que posibilita el diagnóstico y análisis de diferentes
aspectos que hacen al Sistema de Indicadores de ACUMAR, y genera una
instancia para efectuar modificaciones tendientes a mejorar su
desempeño como herramienta para el seguimiento de las acciones y
resultados alcanzados en el marco del Plan Integral de Saneamiento
Ambiental (PISA), del programa de cumplimiento obligatorio dictado por
la Corte Suprema de Justicia de la Nación en su fallo de fecha 8 de
julio de 2008; y de la evolución en el cumplimiento de los objetivos
estratégicos del PISA.
En este sentido, posibilita el desarrollo de un análisis para
identificar e implementar mejoras respecto del Sistema en general, en
los indicadores en particular, y en todos los procesos, procedimientos
y elementos que lo conforman, incluyendo su administración, gestión y
publicación en el tiempo.
Respecto de los indicadores en particular, permitirá analizar la
conveniencia de su continuidad y los términos de la misma. Toda
propuesta de supresión, modificación y/o incorporación en cualquiera de
estos aspectos deberá ser debidamente fundamentada.
Este proceso será implementado cuando ACUMAR lo considere apropiado,
con una periodicidad no mayor a los tres años entre sucesivas
revisiones, y se inicia a partir de una solicitud de la CMCG, por
intermedio de la DGAF, a la PRESIDENCIA EJECUTIVA de la ACUMAR, a los
efectos de aprobar la instrumentación del proceso de Revisión del
Sistema de Indicadores, y requerir la participación de las distintas
áreas que tienen responsabilidades en cuanto al mismo.
Esta solicitud la PRESIDENCIA EJECUTIVA de la ACUMAR estará acompañada
por un informe en el que se justifique el pedido y en donde se
establezcan las pautas que deberán respetar las áreas a los efectos de
elaborar su propuesta a ser incluida en la Revisión. Asimismo, se
incluirá cualquier otra información que se considere relevante a los
efectos de instrumentar el proceso.
La CMCG recopilará la información que remitan los responsables de cada
área, con la finalidad de analizarla y, en caso de no tener
observaciones, elaborará un informe final que será remitido al
PRESIDENTE EJECUTIVO de la ACUMAR, solicitando su conformidad.
En caso de prestar conformidad, el PRESIDENTE EJECUTIVO de la ACUMAR
elevará el informe final para consideración y aprobación por parte del
CONSEJO DIRECTIVO de ACUMAR.
ANEXO IV
LISTADO Y CLASIFICACION DE ACTUALIZACIONES
A los efectos del presente Anexo se considerará área requirente a
cualquiera de las áreas con responsabilidad directa respecto de la
elaboración de los indicadores que forman parte del Sistema, y que
realiza una solicitud para efectuar una actualización.
Actualización tipo I.
Es aquella actualización que no afecta conceptualmente el indicador.
Las actualizaciones contenidas en esta tipología serán aprobadas por el
PRESIDENTE EJECUTIVO de la ACUMAR, debiendo informar al CONSEJO
DIRECTIVO de ACUMAR en la sesión inmediata posterior a la fecha de
protocolización del acto administrativo mediante el cual sea sancionada.
Serán consideradas dentro de este tipo de actualizaciones, las indicadas en la Tabla 1 a continuación.
Tabla 1. Actualizaciones de tipo I.
Variable | Cambio |
Nombre | Modificación sin afectación del objeto o proceso a evaluar |
Textos descriptivos | Modificación en el texto para mejor explicación del campo o de varios campos, sin alterar la concepción del indicador. |
Categoría | Modificación del lugar que ocupa el indicador dentro del Sistema de Indicadores. |
Alcance | Modificación en el texto para mejor explicación del campo sin alterar las dinámicas que son estudiadas por el indicador. |
Limitaciones | Modificación
en el texto para mejor explicación del campo sin alterar las dinámicas
que se encuentran fuera del dominio del indicador o no pueden ser
medidas por el indicador. |
Fórmula | Modificaciones
a la forma de presentar la fórmula sin alterar las variables que la
conforman, de forma tal de comunicar más fácilmente la misma. |
Unidad de medida | Modificación en la forma de comunicación de la unidad, sin alterar la misma. |
Definición de las variables | Modificación
en el texto para mejor explicación del campo sin alterar las
definiciones existentes, incorporando a las mismas la definición de
otros conceptos que favorezcan el entendimiento del indicador.
Incorporación de actualizaciones normativas. Incorporación de ejemplos
y otros elementos que mejoren el entendimiento de los conceptos
señalados. |
Fuente de datos | Incorporación
de nuevas fuentes sin eliminar fuentes utilizadas hasta el momento.
Actualización de nombres de áreas involucradas según Normativa.
Actualización de Entes involucrados. |
Disponibilidad | Variación en la disponibilidad con la que es factible contar con la información |
Requisitos de Coordinación interinstitucional | Cualquier
variación o modificación, incorporación o modificación de los
requisitos de Coordinación para permitir que pueda construirse el
indicador. |
Grafos | Modificación
en la presentación de los gráficos, cuadros, mapas o cualquier otra
forma de presentación de resultados que impliquen un cambio en la forma
de visualización de la información y que no requiera suprimir parte de
la misma. |
Anexos | Supresión
de anexos pre-existentes y contemplados en la ficha metodológica, o
bien reorganización de los mismos o de su forma de presentación. |
Actualización tipo II.
Son aquellas actualizaciones que afectan la estructura del Sistema de
Indicadores en general o, respecto de los indicadores, cuando afectan
su modo de construcción, su objeto, utilidad u otros aspectos críticos.
El CONSEJO DIRECTIVO de la ACUMAR definirá respecto de la aprobación de
las propuestas tendientes a efectuar las actualizaciones vinculadas a
esta tipología, siendo a posteriori, y cuando corresponda, el
PRESIDENTE del CONSEJO DIRECTIVO de la ACUMAR quien emita el
correspondiente acto administrativo para su instrumentación.
Serán consideradas dentro de este tipo de actualizaciones, las indicadas en la Tabla 2 a continuación.
Tabla 2: Actualizaciones de tipo II.
Variable | Cambio |
Textos descriptivos | Modificación
en la fundamentación del indicador en cualquiera de sus campos, o
cambios conceptuales respecto a su significado, cálculo, análisis o
descripción de las variables que lo conforman. |
Alcance | Modificación
en la fundamentación de las variables que monitorea el indicador,
incorporando, eliminando o cambiando el sentido de las mismas. |
Fórmula | Modificación
de cualquier tipo en las variables que componen la fórmula, en sus
operaciones para el cálculo o que afecten a la unidad de medida del
indicador. |
Unidad de medida | Cualquier modificación a la unidad de medida. |
Definición de las variables | Alteración
sustancial de las definiciones que hacen al cálculo de la fórmula o del
indicador, o bien supresión de definiciones necesarias para el cálculo
del indicador. |
Cobertura | Modificación expandiendo o disminuyendo el universo comprendido, analizado, medido o informado por el indicador |
Fuente de datos | Supresión o cambio completo en las fuentes de información de aquellos datos que hacen a la construcción del indicador |
Periodicidad | Variación de la frecuencia con la cual será comunicado el indicador. |
Período disponible | Variación de la serie disponible. |
Relación del indicador con Objetivos del PISA | Variación en los objetivos a los cuales contribuye el indicador. |
Grafos | Supresión
de una parte o toda la presentación de resultados, ya sea en cuadros,
gráficos, mapas o cualquier otro elemento de presentación de
resultados, aún en casos donde se reemplace por nueva información o
datos o forma de presentación. |
Responsable | Actualización
de área responsable en el caso de tratarse de una actualización
normativa del organismo o por cambios de tareas vinculadas a las áreas
responsables. |
Cronograma | Modificación
de los meses de presentación de la información, en mayor o menor
frecuencia, o bien en los meses correspondientes sin alterar la
frecuencia de actualización |
Indicador | Incorporación |
Indicador | Eliminación |
Indicador | Modificación de más de cinco campos en la ficha metodológica, aun siendo cada uno de ellos de Tipo I. |
Otras actualizaciones
Son aquellos casos que no se encuentran contemplados dentro de los
explicitados anteriormente. Ante esta situación, el área responsable de
la administración del Sistema de Indicadores, procederá a efectuar un
análisis considerando su criticidad y potencial modificación a los
ejes, objetivos, objeto de estudio y condiciones del Sistema en general
y/o del indicador en particular, para luego realizar una recomendación
de tratamiento como Tipo I o Tipo II.
e. 15/01/2014 N° 1674/14 v. 15/01/2014