PRESIDENCIA DE LA NACION
SINDICATURA GENERAL DE LA NACION
Resolución N° 74/2014
Bs. As., 30/5/2014
VISTO el Artículo 41 de la CONSTITUCION NACIONAL, las Leyes N° 24.156
de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional, N° 25.675 de Política Ambiental Nacional, las
Resoluciones N° 152 de fecha 17 de octubre de 2002, N° 3 de fecha 14 de
enero de 2011 y N° 31 de fecha 23 de marzo de 2011 del registro de la
SINDICATURA GENERAL DE LA NACION y el Expediente N° 911/2014 SG-CDMEyS,
y
CONSIDERANDO:
Que el Artículo 41 de la CONSTITUCION NACIONAL establece, entre otras
cuestiones, que todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente
sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las
actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin
comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de
preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación
de recomponer, según lo establezca la Ley.
Que la Ley N° 25.675 instituye los presupuestos mínimos para el logro
de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la preservación y
protección de la diversidad biológica y la implementación del
desarrollo sustentable.
Que el Artículo 100 de la Ley N° 24.156, establece que la SINDICATURA
GENERAL DE LA NACION es el órgano normativo, de supervisión y
coordinación del sistema de control interno.
Que el sistema se integra por la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION y por
las Unidades de Auditoría Interna del Sector Público Nacional, las que
actuarán coordinadas técnicamente por este Organismo de Control.
Que la Resolución SIGEN N° 152 de fecha 17 de octubre de 2002, aprobó
las “Normas de Auditoría Interna Gubernamental” incorporando
precisiones para el ejercicio de la auditoría.
Que por Resolución SIGEN N° 3 de fecha 14 de enero de 2011, se aprobó
el Manual de Control Interno Gubernamental, como una guía para ser
aplicada tanto por los funcionarios de la SINDICATURA GENERAL DE LA
NACION, como por los integrantes de las Unidades de Auditoría Interna
del Sector Público Nacional.
Que por Resolución SIGEN N° 31 de fecha 23 de marzo de 2011, se aprobó
el PLAN ESTRATEGICO INSTITUCIONAL 2011-2015 de la SINDICATURA GENERAL
DE LA NACION.
Que entre los objetivos estratégicos planteados por este Organismo de
Control se destaca el de fortalecer su rol de órgano rector del sistema
de control interno, en cada una de sus funciones; normativas, de
supervisión, de asesoramiento e información, de auditoría y asistencia
técnica.
Que en este orden, la Guía para Auditorías Ambientales constituye un
instrumento para la ejecución de auditorías en la temática ambiental
por parte de las áreas competentes de la SINDICATURA GENERAL DE LA
NACION y por las Unidades de Auditoría Interna del Sector Público
Nacional, orientado a asistir a la gestión y la toma de decisiones, en
pos de contribuir al logro de los objetivos de gobierno.
Que la mencionada Guía ha sido concebida teniendo en cuenta las
directrices propuestas por la Organización Internacional de las
Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) en relación con la
materia medioambiental.
Que la Gerencia de Asuntos Jurídicos ha tomado la intervención que le compete.
Que el suscripto es competente para dictar la presente en virtud de lo
dispuesto por el Artículo 112 inciso a) de la Ley N° 24.156.
Por ello,
EL SINDICO GENERAL DE LA NACION
RESUELVE:
ARTICULO 1º — Apruébase la “Guía para Auditorías Ambientales” que como ANEXO forma parte integrante de la presente medida.
ARTICULO 2º — Establécese que la Guía que se aprueba por el Artículo 1°
de la presente, será de aplicación por parte de las áreas competentes
de la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION y por las Unidades de Auditoría
Interna del Sector Público Nacional.
ARTICULO 3º — Comuníquese, publíquese, dése a la Dirección Nacional del
Registro Oficial y Archívese. — Dr. DANIEL G. REPOSO, Síndico General
de la Nación.
ANEXO
PRESENTACION
El cuidado del ambiente se ha constituido en un aspecto estratégico y
global que conlleva la adopción de diversas medidas por parte de las
naciones, las organizaciones, las empresas y las personas.
En el caso de las organizaciones, las cuestiones ambientales se
encuentran cada vez más ligadas a las decisiones y a la ejecución
habitual de actividades de gestión.
En particular para los organismos y entidades que conforman el Sector
Público Nacional, los roles en materia ambiental abarcan diversas
responsabilidades que se extienden desde la formulación de políticas y
normas, y su fiscalización, hasta la gestión ambiental propiamente
dicha.
A partir del compromiso de SIGEN con el ambiente, y considerando sus
funciones como órgano rector del control interno en el ámbito del
Sector Público Nacional, se emite la presente Guía para la ejecución de
Auditorías Ambientales, a ser utilizada por parte de SIGEN y las
Unidades de Auditoría Interna bajo su coordinación.
La Guía constituye un instrumento para las tareas de control, alineado
con la Visión de SIGEN: “El sistema de control interno que guía y
coordina la Sindicatura General de la Nación, contribuye al logro de
los objetivos de gobierno.”
Preocupación por el ambiente en SIGEN
En el ámbito de la Sindicatura General de la Nación, se vienen
adoptando diversas medidas alineadas con la gestión ambiental que se
materializan, entre otras, en las siguientes líneas de acción:
• Acciones de difusión, concientización y capacitación
A través del Instituto Superior de Control de la Gestión Pública
dependiente de SIGEN, se ha puesto en marcha el curso de
Especialización en Control de la Gestión Ambiental, para capacitar a
personal del Estado, abarcando a funcionarios del ámbito nacional, así
como de provincias y municipios.
• Reducción del uso de papel
Se encuentra implementado el procedimiento de digitalización de
archivos y documentación, y se han establecido diversos procedimientos
internos mediante el uso de formularios electrónicos, los cuales serán
ampliados paulatinamente.
• Compromiso con la responsabilidad social
Se han adoptado acciones tendientes a concientizar y analizar aspectos
de responsabilidad social, tanto desde la perspectiva de las
evaluaciones y actividades de control que se llevan a cabo, como desde
la difusión y capacitación en temas de responsabilidad social. Al
respecto, se han puesto en marcha capacitaciones específicas en
relación con la Responsabilidad Social, considerando siempre en estos
aspectos la temática ambiental.
Lo expuesto queda asimismo evidenciado, con la participación de SIGEN
en el Primer Congreso Internacional de Responsabilidad Social (CIRS)
llevado a cabo en Buenos Aires en el año 2013.
• Convenio de reciclado con el Hospital Garrahan
Se ha suscripto un convenio de reciclado con el Hospital Garrahan, por
el cual se han dispuesto cajas para el reciclado de papel en todos los
pisos del edificio, así como dispositivos para recolección de tapitas
de gaseosa, con fines de reciclado.
• Teletrabajo
Se encuentra en marcha la implementación paulatina del teletrabajo para
diversas actividades, según el marco dispuesto por el Ministerio de
Trabajo. Esta iniciativa permite, entre otros beneficios, contribuir
con el medio ambiente al reducir el uso de medios de transporte por
parte de los empleados teletrabajadores.
• Iniciativas de ahorro de energía
Mediante diversas medidas, se incentiva el uso eficiente de la energía,
tanto en elementos de calefacción y aire acondicionado, como respecto
de la electricidad y agua, a partir de sensores automáticos que reducen
el desperdicio.
Las medidas expuestas, se suman a las actividades de control y
evaluación específicas que realiza la Sindicatura General de la Nación
sobre temas ambientales, las cuales son desarrolladas sobre los
organismos y entidades del Sector Público Nacional, por parte de un
equipo de profesionales especialistas en la materia.
Como fuera mencionado anteriormente, se adopta en esta instancia, la
decisión de avanzar un paso más, emitiendo esta Guía para la ejecución
de Auditorías Ambientales.
Para el desarrollo de la Guía se ha considerado como fundamento un
conjunto de documentos emitidos por la Organización Internacional de
las Entidades Fiscalizadoras Superiores - INTOSAI (International
Organization of Supreme Audit Institutions), a cargo del Grupo de
Trabajo sobre Auditoría del Medio Ambiente (The Working Group on
Environmental Auditing - WGEA), así como también la experiencia de los
propios equipos de trabajo de SIGEN, especialistas en materia de
auditoría ambiental.
Buenos Aires, mayo de 2014.
Daniel Gustavo Reposo
Síndico General de la Nación
INTRODUCCION
El control interno y la auditoría del ambiente en el Sector Público Nacional
Las acciones de gestión llevadas a cabo por las organizaciones, tienen
consecuencias sobre el medio ambiente. Las actividades de las distintas
jurisdicciones, organismos, empresas y sociedades que componen el
Sector Público Nacional, llevan asimismo, aparejadas afectaciones o
impactos sobre el ambiente que pueden variar en su grado y extensión,
de acuerdo a las características de las responsabilidades, funciones,
productos y servicios por ellas generados.
El rol del Estado en materia ambiental abarca la responsabilidad por la
formulación de políticas ambientales, la elaboración de regímenes
normativos, su fiscalización y la gestión ambiental en el seno del
propio Estado.
Las responsabilidades sobre el control interno, que competen a quienes
están a cargo de la gestión de las organizaciones que conforman el
Sector Público Nacional, abarcan también los aspectos ambientales de
acuerdo a sus misiones y funciones específicas.
En este orden, la implementación de los mecanismos de control interno
debe abarcar la estrategia, las políticas y procedimientos en materia
ambiental, la definición de las responsabilidades por el control de
estos aspectos, así como los pertinentes esquemas de rendición de
cuentas.
Como órgano de control interno, normativo, de supervisión y de
coordinación del Poder Ejecutivo Nacional, compete a la Sindicatura
General de la Nación la emisión de normas de control y de auditoría
interna a aplicar. En este marco, se ha desarrollado la presente Guía
para Auditorías Ambientales, que constituye un instrumento para las
tareas de control en el ámbito de las jurisdicciones y entidades del
Sector Público Nacional, orientado a asistir a la gestión y la toma de
decisiones, en pos de contribuir al logro de los objetivos de gobierno.
Ha sido desarrollada considerando los documentos propuestos por INTOSAI
en relación con la temática medioambiental y la propia experiencia de
SIGEN en la materia, a fin de orientar el proceso de maduración de las
actividades de control interno, teniendo en cuenta no sólo las
afectaciones e impactos de las actividades, productos y servicios sobre
el ambiente, sino también de aquellos relacionados con los bienes y
servicios correspondientes a la gestión de las organizaciones
involucradas.
Principales antecedentes internacionales en relación con el desarrollo sustentable y el ambiente.
El informe titulado “Nuestro Futuro Común” —también conocido como
Informe Brundtland—, presentado en 1987 por la Comisión Mundial para el
Medio Ambiente y el Desarrollo de la Organización de las Naciones
Unidas, centró su análisis en la problemática existente entre el
desarrollo, la pobreza y la destrucción del ambiente. Dejó expuesto que
el camino que la sociedad global había tomado en pos del desarrollo
económico, estaba por un lado, dañando de manera irreversible el
ambiente, y por otro lado, dejando a una gran cantidad de personas en
la pobreza y la vulnerabilidad.
Puso de manifiesto que para abordar la solución de una problemática tan
significativa se necesitaba el establecimiento de un nuevo paradigma
conceptual superador.
Dicho concepto-paradigma se conoce como “Desarrollo Sustentable”,
definiéndose como tal a “aquel tipo de desarrollo que satisface las
necesidades de la generación presente, sin comprometer la capacidad de
las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”;
mediante el desarrollo sustentable se lograrían integrar en la toma de
decisiones y fijación de objetivos, no solo valoraciones económicas
sino también sociales y ambientales.
Por consiguiente, los objetivos del desarrollo económico y social se
deberían definir desde el punto de vista de su sustentabilidad
ambiental.
Otro hito de fundamental importancia fue “La Cumbre de la Tierra de la
ONU”, celebrada en 1992 en Río de Janeiro, donde se tomó este nuevo
paradigma como hilo conductor y se logró consensuar el establecimiento
del “Programa XXI”, por el cual 179 gobiernos, entre los que se
encuentra Argentina, acordaron adoptar un conjunto de estrategias
integradas, con el propósito de detener y revertir las consecuencias
negativas de las actividades humanas sobre el ambiente; y fomentar —en
todos los países— el desarrollo económico sustentable, desde el punto
de vista ambiental.
La Constitución Nacional y las Leyes de Presupuestos Mínimos.
Con posterioridad a la Declaración de Río de 1992 aludida
precedentemente, en 1994 se produjo en la República Argentina la
reforma de la Constitución Nacional, incorporándose a su texto el
concepto de desarrollo sustentable:
Artículo 41.- “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente
sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las
actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin
comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de
preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación
de recomponer, según lo establezca la ley”.
Adicionalmente, en el ámbito nacional durante el año 2002, se han
promulgado importantes leyes de presupuestos mínimos (tutela ambiental
uniforme o común para todo el territorio nacional), entre ellas la Ley
General del Ambiente Nº 25.675 —Política Ambiental Nacional—, la cual
establece los principios de política ambiental.
Entre los principios de política ambiental establecidos en la referida
Ley, se destacan el principio de “prevención” y el principio
“precautorio”. Si bien ambos tratan de impedir la consumación del daño,
el principio preventorio trabaja sobre la certidumbre, es decir sobre
el riesgo cierto y comprobado, mientras que el precautorio lo hace
sobre la incertidumbre —riesgo potencial e hipotético—.
La Ley General del Ambiente enuncia el primero, es decir el principio
preventivo, diciendo que las causas y las fuentes de los problemas
ambientales se atenderán de manera integrada y prioritaria, tratando de
prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se puedan producir.
Por otra parte, el segundo principio —precautorio—, es tratado en la
norma citada al declarar que cuando exista peligro de daño grave o
irreversible, la ausencia de información o de certeza científica, no
deberá usarse como razón para postergar la adopción de medidas
eficaces, en función de los costos para impedir la degradación del
medio ambiente.
Asimismo, la norma prevé los mecanismos para garantizar el
financiamiento de la recomposición del daño ambiental de incidencia
colectiva que se pudiere producir. El artículo 22 de la Ley N° 25.675
instituye que toda persona física o jurídica, pública o privada, que
realice actividades riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus
elementos constitutivos, deberá contratar un seguro de cobertura con
entidad suficiente para garantizar el financiamiento de la
recomposición del daño que en su tipo pudiere producir; asimismo, según
el caso y las posibilidades, podrá integrar un fondo de restauración
ambiental que posibilite la instrumentación de acciones de reparación.
Por su parte, el artículo 28 establece que el que cause el daño
ambiental será objetivamente responsable de su restablecimiento al
estado anterior. En caso de que no sea técnicamente factible, la
indemnización sustitutiva será determinada por la justicia ordinaria
interviniente.
El Pacto Global
En otro orden de ideas, Argentina suscribió el 23 de abril de 2004 en
Buenos Aires, el Pacto Global —iniciativa auspiciada por la
Organización de las Naciones Unidas para crear empresas socialmente
responsables en todo el mundo—.
Dicho Pacto, tiende a aumentar la responsabilidad social empresaria en
los campos de los derechos humanos, los estándares laborales y el
ambiente.
GUIA PARA AUDITORIAS AMBIENTALES
Elementos a considerar
La Unidad de Auditoría Interna debe contemplar la ejecución de
auditorías ambientales, teniendo en consideración las responsabilidades
de la organización, las actividades de gestión que lleven aparejadas
afectaciones o impactos al ambiente, así como las condiciones y medio
ambiente de trabajo imperantes. A tal efecto se deberá realizar una
clasificación de la organización según los criterios que se exponen en
la presente Guía. Las auditorías ambientales deben incluirse en el
planeamiento pertinente, siguiendo los procedimientos, normas de
control interno y auditoría gubernamental que rigen al resto de las
auditorías.
2
De acuerdo al grado de afectación o impacto ambiental de la
organización, la Unidad de Auditoría Interna determinará la necesidad
de aplicar técnicas y metodologías de evaluación particulares, así como
la participación de especialistas de otras disciplinas.
Los responsables de llevar a cabo la ejecución de las auditorías
ambientales, deben reunir los requisitos de competencia técnica,
independencia y autoridad para elaborar los informes.
A continuación se exponen diversos elementos que, según el alcance
determinado para la auditoría, pueden ser considerados en la ejecución
de una auditoría ambiental.
1. Caracterización de las responsabilidades y del impacto sobre el ambiente de la Organización.
Para abordar las labores de auditoría, es necesario caracterizar a la
organización según dos criterios: en función de sus responsabilidades y
funciones; y de acuerdo al nivel de afectación e impacto sobre el
ambiente y las Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (CyMAT)
imperantes. Esta caracterización debe documentarse y mantenerse como
respaldo de las labores de la Unidad de Auditoría Interna.
La Caracterización o Clasificación de la organización considerando lo
establecido en los siguientes puntos, permitirá al auditor interno
—junto con otros elementos de juicio disponibles—, determinar el
alcance de la labor de auditoría ambiental a desarrollar.
En ese sentido, debe realizarse un análisis detallado considerando los criterios que se exponen a continuación.
1.1. De acuerdo a las responsabilidades y actividades, se debe clasificar a la organización según lo siguiente
3:
• Entidades cuyas actividades afectan directa o indirectamente al medio
ambiente, ya sea de manera positiva —como por remediación y
rehabilitación— o negativa —por contaminación o explotación no
sustentable—.
• Entidades con poderes para producir formulación y regulación de la
política medioambiental, o para influir en ellas —ya sea en ámbito
internacional, nacional o local—.
• Entidades con poder para controlar y fiscalizar acciones medioambientales, ejecutadas por terceros.
1.2. Se debe clasificar a la organización considerando el nivel de
riesgo, afectación o impacto ambiental que produce y las Condiciones y
Medio Ambiente de Trabajo imperantes.
Al respecto existen organizaciones que desarrollan fundamentalmente
actividades de índole administrativa y su afectación sobre el ambiente
se acota al uso de recursos como energía, agua o insumos de oficina,
generando residuos convencionales, sin producir impactos mayores al
ambiente.
Otras organizaciones pueden llevar a cabo actividades de índole industrial que causen un significativo impacto en el ambiente.
Es por ello que resulta relevante clasificar a la organización considerando el siguiente criterio:
• Organizaciones poco expuestas al riesgo ambiental, con un nivel de
afectación o impactos menor, las cuales posibilitan la implementación
de sistemas de control ambiental integrados a los sistemas de control
interno.
• Organizaciones muy expuestas al riesgo ambiental, con un alto nivel
de afectación o impactos, que requerirán un subsistema de gestión
ambiental específico.
Para este análisis, se debe considerar el posible impacto de las
actividades regulares de la organización, además de los programas cuyo
principal objetivo sea la protección o la mejora del ambiente.
En el Anexo I se exponen elementos a considerar en las auditorías
ambientales, según el nivel de afectación, impacto y riesgo ambiental
determinado para cada tipo de organización.
2. Eficacia de las funciones organizacionales en materia ambiental.
La ejecución de auditorías abarcará la eficacia en la ejecución de las
funciones en materia ambiental de la organización, ya sea con relación
a definición de políticas, regulación, actividades de fiscalización o
la gestión ambiental intra-institucional, según sea aplicable.
Es decir, según las características y responsabilidades de la organización, la ejecución de las auditorías abarcará:
• La eficacia en la definición de políticas, planes y programas.
• La eficacia en la ejecución de actividades asociadas con las
políticas, planes y programas definidos; de regulación y fiscalización
en materia ambiental.
• La eficacia en la gestión ambiental intra-institucional.
• La eficacia en la gestión de las Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
3. Política Ambiental.
3.1. Las labores de auditoría deberán orientarse a verificar si la
organización dispone de una política ambiental que defina sus objetivos
y metas en la materia; considerando la naturaleza, escala e impactos
generados sobre el ambiente (de acuerdo a los criterios de
clasificación establecidos en puntos anteriores).
3.2. Como criterio de auditoría, debe considerarse que la Política Ambiental Organizacional:
• Se encuentre alineada con la Política Ambiental Nacional3.
• Establezca los objetivos ambientales de manera mensurable y cuantificable.
• Contemple —en lo que se refiere al compromiso con la protección del
ambiente— la reducción de la contaminación a niveles compatibles con
las regulaciones vigentes y el apoyo en los procesos de mejora continua.
3.3. Por otra parte, tanto la Política como los planes y programas del
Sector Público Nacional, deben contemplar objetivos relacionados con el
uso eficiente de recursos renovables y no renovables.
4. Asignación de las responsabilidades por la gestión ambiental de la organización.
La labor de auditoría debe incluir el análisis de la asignación de
responsabilidades relativas a la gestión de temas ambientales en el
seno de la organización. Al respecto, según se asignen las
responsabilidades, las mismas deben ser adecuadamente documentadas en
los puestos de trabajo correspondientes, aprobadas y notificadas
formalmente.
5. Sistema de gestión ambiental, responsabilidad social, energía, salud y seguridad ocupacional.
Es necesario considerar la necesidad de que la organización disponga de
un sistema de gestión ambiental que contemple —de acuerdo a sus
características— las prácticas recomendadas en las normas ISO Serie
14000, 26000, 50001 y OHSAS 18000 (y eventualmente las Directivas sobre
Evaluación Ambiental Estratégica), según se expone someramente en el
Anexo II.
El tipo, nivel de detalle y complejidad del sistema de gestión
ambiental, así como la extensión de la documentación y los recursos que
se dediquen, deberán determinarse en función de factores como: el
alcance del sistema, el tamaño de la organización, la naturaleza de sus
actividades, productos y servicios, riesgos e impactos ambientales.
6. Previsiones y fondos de restauración por riesgos ambientales.
6.1. Según la responsabilidad y el nivel de impacto ambiental de la
organización, la labor de auditoría debe enfocarse en verificar la
existencia de un análisis de los riesgos ambientales que puedan estar
asociados a las actividades de la organización. Dicho análisis debe ser
documentado y revisado periódicamente a fin de asegurar su
actualización. Las recomendaciones contributivas de la labor de
auditoría pueden considerar, para el análisis, los riesgos expuestos en
el listado —no limitativo— que se adjunta en el Anexo III, así como la
normativa específica vigente para la clasificación y determinación de
niveles de riesgo y contratación de seguros, según la reglamentación
establecida.
6.2. Cuando las actividades llevadas a cabo por la organización puedan
ser riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos
constitutivos, se verificará el desarrollo e implementación de los
procedimientos de gestión, control y remediación apropiados a cada
caso. Tales procedimientos deben contemplar, la estimación y valoración
de activos y pasivos ambientales, debiendo estar documentados y
aprobados.
Los procedimientos deben considerar, según corresponda, los mecanismos
para la minimización de riesgos, la prevención y mitigación de
emergencias ambientales y la recomposición de los daños causados por la
contaminación
4.
6.3. Cuando las actividades llevadas a cabo por la organización puedan
resultar riesgosas para el ambiente, los ecosistemas y sus elementos
constitutivos, se verificará la instrumentación de las siguientes
medidas previstas en el artículo 22 de la Ley General del Ambiente Nº
25.675:
a) La contratación de un seguro de cobertura, con entidad suficiente
para garantizar el financiamiento de la recomposición del daño que por
su tipo pudiere producirse.
b) En base al nivel de riesgo determinado, si se ha integrado un fondo
de restauración ambiental que posibilite la instrumentación de acciones
de reparación.
7. Cumplimiento de normas y regulaciones.
La labor de auditoría contemplará la verificación del cumplimiento de
todas las normas vigentes que resulten aplicables a la organización en
temas ambientales, considerando las actividades llevadas a cabo,
impacto ambiental producido y zonas geográficas afectadas.
Debe considerarse la normativa aplicable a nivel nacional, local e
internacional, de corresponder. En caso de resultar aplicable, deben
tenerse en cuenta asimismo convenios nacionales e internacionales.
8. Interacción con otras organizaciones para el control de impactos ambientales.
Dado que la problemática ambiental atraviesa la mayoría de las
jurisdicciones, entidades, empresas y sociedades del Sector Público
Nacional, se plantea la necesidad de abordar su control desde la
perspectiva de análisis transversal, para lo cual la organización
deberá interactuar con las otras jurisdicciones que resulten
competentes de acuerdo al caso.
9. Valoración y registración de costos y pasivos ambientales.
Las tareas de auditoría abarcarán, de corresponder, el análisis de los
criterios de registración de los aspectos medioambientales en los
estados contables, analizando si la entidad ha reconocido, valorado y
divulgado apropiadamente los costos, pasivos y activos relativos a
temas ambientales. Lo expuesto será considerado en particular, para las
empresas y sociedades fiscalizadas.
10. Indicadores ambientales.
Las labores de auditoría abarcarán el análisis de los indicadores de la
organización con relación a asuntos ambientales, verificando que estos
reflejen de manera apropiada su gestión.
La información e indicadores ambientales deben resultar apropiados a
las necesidades de la autoridad, para permitirle monitorear
oportunamente los avances y cumplimiento de los objetivos
medioambientales planteados.
11. Ejecución de programas y proyectos ambientales.
En caso de organizaciones con programas medioambientales en marcha, la
labor de auditoría abarcará la verificación de su ejecución,
considerando los criterios de eficacia, eficiencia y economía
aplicables a la gestión.
__________
2 En igual sentido, INTOSAI propone similar criterio,
según las conclusiones arribadas durante la XV INCOSAI (El Cairo), que
especifica que las Normas de Auditoría de la INTOSAI son aplicables
también, para la planificación, operación e información de la auditoría
medioambiental.
3 “Orientación para la Ejecución de Auditorías de Actividades con una Perspectiva Medioambiental” ISSAI 5110 INTOSAI.
3 Definida en la Ley General del Ambiente Nº 25.675.
4 Según lo establecido en la Ley General del Ambiente Nº 25.675, art. 2°, inc. k).
Buenos Aires, mayo de 2014.
ANEXO I
Elementos a considerar en el Relevamiento Preliminar y Caracterización
a. Relevamiento y Caracterización Ambiental
Para llevar a cabo la auditoría ambiental, será necesario proceder
inicialmente a caracterizar a la organización, tanto en relación a sus
responsabilidades y funciones como respecto de su afectación e impacto
sobre el ambiente y las condiciones y medio ambiente de trabajo.
Esta Caracterización Ambiental comprenderá lo siguiente:
• Recopilación y análisis de la normativa aplicable en materia
ambiental, responsabilidad social empresaria, gestión de la energía, y
de condiciones y medio ambiente de trabajo.
• Existencia de un Plan Estratégico Organizacional. Análisis de
aspectos ambientales dentro del referido Plan y menciones a la Política
Ambiental Organizacional.
• Acciones desarrolladas por la organización generadoras de impactos
ambientales significativos y contaminación. Análisis de las
actividades, los planes, proyectos y programas de la organización,
relativos a la generación de impactos ambientales significativos.
• Relevamiento de la apropiada identificación de procesos generadores
de contaminación por parte de la organización, así como de las
sustancias contaminantes.
• Relevar si se ha determinado el tipo y grado de contaminación,
afectación e impacto sobre el medio ambiente, generado por las
actividades, planes, programas o proyectos de la organización.
• Análisis de medidas adoptadas por los sectores competentes para
remediar las áreas degradadas. Es decir, detección de medidas de
mitigación, corrección y/o prevención aplicadas en relación a temas
ambientales.
• Identificación de eventuales deudas generadas por obligaciones
legales, administrativas, contractuales o judiciales que impliquen
pagar, compensar, manejar, reparar, prevenir o mitigar los efectos
ambientales negativos. También conocidos como “Pasivos Ambientales”.
• Utilización de Buenas Prácticas Ambientales en Oficinas.
• Utilización de estándares y sistemas de gestión (ISO 14000, 26000 y
50001 y OSHAS 18000), situación de las Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo y actividades de control. Es decir, determinar si la
organización ha implementado algún Sistema de Gestión (Ambiental,
Responsabilidad Social, Energético, Salud y Seguridad Ocupacional) y
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.
• Utilización del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental -
EIA, o de Evaluación Ambiental Estratégica - EAE (ver Anexo II).
• Análisis de asignación de responsabilidades en materia de gestión ambiental.
La información relevada permitirá emitir un Informe Preliminar en el
cual se deje constancia de la caracterización ambiental de la
organización. De corresponder, se incluirán asimismo, las
recomendaciones preliminares que la Unidad de Auditoría Interna pudiera
considerar apropiadas.
Por otra parte, luego del relevamiento y caracterización realizada, se
podrá avanzar en la preparación del programa de auditoría detallado de
acuerdo a los riesgos identificados
9.
b. Consideraciones sobre el alcance de las tareas de auditoría según el nivel de riesgo ambiental
b.1 Organizaciones con riesgo ambiental de bajo nivel
Para aquellas organizaciones que —luego de la clasificación realizada
según el punto 1.2 de la Guía— arrojen un riesgo ambiental de bajo
nivel, el alcance de la labor de auditoría podrá limitarse a los
aspectos ambientales básicos de la organización, tales como uso de
recursos, disposición de residuos, y las condiciones y medio ambiente
de trabajo.
Por su parte, no será necesaria una alta periodicidad en la ejecución de este tipo de auditorías.
b.2 Organizaciones muy expuestas al riesgo ambiental
En las organizaciones que se encuentren muy expuestas al riesgo
ambiental, de acuerdo a lo expuesto en el punto 1.2 de la Guía, la
labor de auditoría deberá realizarse de manera exhaustiva y con un
amplio grado de detalle.
En estos casos la periodicidad de las auditorías ambientales deberá ser
alta, en el marco del plan estratégico de la Unidad de Auditoría
Interna.
Deberán cubrirse, además de las problemáticas ambientales de la
organización, las medidas correctivas adoptadas y a adoptar. Este tipo
de auditorías ambientales detalladas, deberá aplicarse en todas
aquellas organizaciones cuyas actividades involucren:
• Operación, transporte y almacenamiento de sustancias peligrosas,
radioactivas (cualquiera sea su estado de agregación); y aquellas que
requieran de específicos niveles de bioseguridad.
• Residuos peligrosos, radiactivos (de alta, media y baja actividad),
patológicos y residuos provenientes de procesos de producción y
laboratorios que requieran niveles específicos de bioseguridad.
• Residuos sólidos y generación de efluentes líquidos y gaseosos,
provenientes de procesos industriales, no conceptualizados como
peligrosos por la ley.
• Instalaciones industriales en general, de infraestructura y medios de
transporte terrestre, marítimo o aéreo, de explotación minera, de
generación y de transporte de energía.
• Investigación y explotación forestal, agro-ganadera y pesquera.
• Hospitales y centros de salud.
• Instalaciones militares: bases e instalaciones de producción e investigación.
• Centros y laboratorios de producción e investigación.
• Mercados concentradores.
Se aplicará asimismo en organizaciones que planifiquen y/o desarrollen
planes, proyectos y programas que provoquen impactos significativos en
el sistema ambiental, que den lugar a afectaciones de gran magnitud,
extensión y permanencia en el tiempo, sobre los subsistemas biofísico y
social que lo componen, y que manifiesten efectos ambientales negativos
de escala interjurisdiccional.
De igual forma, será aplicado en organizaciones que presenten riesgo
industrial o condiciones de medio ambiente del trabajo inadecuadas.
La labor de auditoría ambiental deberá documentarse detalladamente, comprendiendo, entre otros, los siguientes aspectos:
• Análisis de las causas generadoras de impactos ambientales
significativos, riesgo industrial, contaminación y/o CyMAT inadecuadas.
• Identificación y análisis de las medidas adoptadas por la
organización, de orden preventivo, correctivo y de mitigación de los
impactos ambientales significativos, riesgo industrial, contaminación
y/o CyMAT inadecuadas.
• Determinación y análisis del grado de interacción con otras
organizaciones, para la evaluación y control de impactos ambientales
interjurisdiccionales.
• Análisis de la confiabilidad de la información sobre valoración de
eventuales deudas generadas por obligaciones legales, administrativas,
contractuales o judiciales que impliquen pagar, compensar, manejar,
reparar, prevenir o mitigar los efectos ambientales negativos. Análisis
de la adecuada registración de estos aspectos.
• Análisis de la efectividad y procedimientos de control
correspondientes a los cursos de acción tendientes a plantear la
solución de los pasivos ambientales.
• Análisis de los indicadores de la organización referidos a aspectos
ambientales de sus actividades, verificando que estos reflejen de
manera apropiada su gestión.
• Evaluación de programas ambientales en marcha, analizando su eficacia e impacto.
• Análisis y seguimiento de informes sobre CyMAT a la máxima autoridad.
• Análisis del cumplimiento de la normativa aplicable a la organización.
En el diagrama adjunto se presentan la secuencia lógica y los elementos
componentes del flujo de información, necesarios para alcanzar la
imagen objetivo o escenario deseado (ver Anexo II) recomendado para una
adecuada gestión de la problemática ambiental organizacional.
_______________
9 Aplicando similares procedimientos que en otros
tipos de auditorías, según lo establecido en las Normas aplicables de
Auditoría Interna y Manual de Control Interno Gubernamental.
ANEXO II
Escenario deseado
Se exponen a continuación los Sistemas que componen la “Imagen
Objetivo” o “Escenario Deseado” que pueden considerarse al formular
recomendaciones a las organizaciones del Sector Público Nacional, para
contribuir a una adecuada gestión en materia ambiental. El alcance de
las recomendaciones dependerá de la situación inicial en la que se
encuentre la organización bajo análisis.
En todos los casos la utilización de los estándares o buenas prácticas
que a continuación se exponen, puede considerarse complementaria al
cumplimiento de la normativa vigente y nunca de aplicación supletoria
de la misma.
En el caso de tratarse de organizaciones con riesgo ambiental de bajo
nivel (de acuerdo a la caracterización del punto 1 de la Guía), el
alcance de las recomendaciones puede abarcar lo expuesto en las buenas
prácticas ambientales y los estándares ISO 14000, 26000, 50001 y OSHAS
18000, según el caso.
Por su parte, si de acuerdo a la caracterización referida, se tratase
de organizaciones muy expuestas al riesgo ambiental, además de las
buenas prácticas y estándares citados anteriormente, podrá considerarse
recomendar asimismo, cuestiones relativas a la metodología de
Evaluación Ambiental Estratégica.
A continuación, se expone una síntesis de los elementos mencionados.
Buenas Prácticas Ambientales
Es recomendable la elaboración de un Manual de Buenas Prácticas
Ambientales, redactado de acuerdo a las necesidades de la organización.
Mediante éstas, se pretende introducir en el seno de la organización,
un conjunto de prácticas habituales de oficina que conlleven a una
reducción de la afectación ambiental provocada por su actividad. Aunque
esta afectación puede percibirse como de bajo o poco significativo
impacto, es posible llevar a cabo acciones encaminadas a su prevención
o reducción.
Estas Buenas Prácticas presentan una serie de pautas de comportamiento
en relación con los aspectos ambientales que han sido identificados, es
decir aquellos elementos de las actividades, productos o servicios de
la organización que, interactuando con el ambiente, producen un impacto
asociado.
En ellas se introducen conceptos recomendados:
• Reducir la utilización de insumos y recursos, mediante una mayor
eficiencia en su consumo. Se generan de este modo, menos residuos y se
optimiza la utilización de agua y energía.
• Reutilizar: Consiste en alargar el ciclo de vida de un insumo.
• Reciclar: Esta práctica supone la recuperación de un insumo o
recurso. Es la alternativa a los conceptos de reducción y reutilización
expuestos precedentemente.
Además de las acciones antes mencionadas, es necesario destacar la
necesidad de adoptar medidas tendientes a realizar una adecuada gestión
de los residuos de ofimática, pilas y baterías.
Todos estos conceptos deben utilizarse en la elaboración de una Guía o
Manual de Buenas Prácticas Ambientales, redactado de acuerdo a las
necesidades de la organización.
Sistema de Gestión Ambiental - Norma ISO Serie 14000
A nivel mundial se reconoce que para alcanzar el desarrollo
sustentable, se necesitará la integración de los aspectos ambientales a
la gestión administrativa de las organizaciones.
Las normas de la serie ISO 14000 son aplicables a todo tipo de
organización, con condiciones geográficas, sociales y culturales
diversas.
El Estándar Internacional para Sistemas de Gestión Ambiental, ISO
14001, destaca los siguientes elementos que se consideran prácticas
recomendadas:
10
• Implementación de una política medioambiental.
• Planificación - teniendo en cuenta aspectos medioambientales, y
requisitos legales y de otra índole; establecimiento de objetivos y
metas, e introducción de programas de gestión medioambiental.
• Implementación y operación - establecimiento de estructuras y
responsabilidades, formación de personal y comunicación de los
requisitos fundamentales; documentación de sistemas de gestión
medioambiental; operación de sistemas; y preparación de planes de
emergencia.
• Control y puesta en marcha de acciones correctivas - control y
medición; identificación de no conformidad y puesta en marcha de
acciones; y auditoría de sistemas de gestión medioambiental.
• Control de la gerencia con respecto a todos los aspectos del sistema.
Sistema de Salud y Seguridad Ocupacional - Norma OHSAS 18000
Las Normas OHSAS (Occupational Health and Safety Assessment Series)
18000 se orientan a la implementación de un sistema de gestión de salud
y seguridad ocupacional. Han sido diseñadas para ser compatibles con
los estándares de gestión ISO 9000 e ISO 14000, relacionados con
materias de Calidad y Medio Ambiente respectivamente. De este modo,
facilita la integración de los sistemas de gestión para la calidad, el
medio ambiente, la salud ocupacional y la seguridad en las empresas.
Estos sistemas comparten principios comunes de gestión basados, entre
otros, en el mejoramiento continuo, el compromiso de toda la
organización y el cumplimiento de las normativas legales.
La aplicación de las normas OHSAS 18000 permite:
• Reducción del número de personal accidentado mediante la prevención y control de riesgos en el lugar de trabajo;
• Reducción del riesgo de accidentes de gran envergadura;
• Reducción del material perdido a causa de accidentes y por interrupciones de producción no deseados;
• Posibilidad de integración de un sistema de gestión que incluye calidad, ambiente, salud y seguridad;
• Garantía de cumplimiento de la legislación respectiva.
Otros estándares a tener en cuenta durante las auditorías para los análisis y recomendaciones
Responsabilidad Social - Norma ISO 26000
La ISO 26000 es una guía que establece lineamientos en materia de
Responsabilidad Social (RS). Fue elaborada por un Grupo de Trabajo ISO
en Responsabilidad Social liderado por el Instituto Sueco de
Normalización (SIS por sus siglas en inglés) y por la Asociación
Brasileña de Normalización Técnica (ABNT). La norma fue publicada en
noviembre de 2010 y no tiene el propósito de ser certificatoria.
Apunta a que la organización disponga de elementos para la
implementación, mantenimiento y mejora de los marcos de responsabilidad
social, buscando contribuir al desarrollo sustentable. Otro de sus
objetivos es incrementar la confianza y satisfacción con la
organización entre los accionistas y grupos de interés (incluyendo a
los responsables de la gestión).
Sistema de Gestión de la Energía - Norma ISO 50001
El estándar ISO 50001 especifica los requisitos para el establecimiento
de un sistema de gestión de energía. Es de aplicación en todo tipo de
empresas y organizaciones —grandes o pequeñas, tanto del ámbito público
como privado, bien se dediquen a la provisión de servicios o a la
elaboración de productos—.
Este estándar especifica los requerimientos para establecer,
implementar, mantener y mejorar un sistema de administración de
energía, cuyo propósito es el de permitir a una organización, adoptar
un enfoque sistemático para lograr el mejoramiento continuo en materia
de gestión de la energía, incluyendo eficiencia energética, seguridad
energética, utilización de energía y consumo. Apunta a permitir a las
organizaciones, reducir paulatinamente la utilización de energía y de
esta manera, sus costos y la emisión de gases de efecto invernadero.
Ha sido publicado por ISO en junio de 2011, considerando como basamento
los estándares ISO 9001 de sistemas de gestión de calidad e ISO 14001
de sistemas de gestión ambiental.
De esta manera, la norma ISO 50001 constituye un elemento importante
para que la organización demuestre su compromiso con la mejora de su
desempeño energético. En esta norma, no se especifican metas
cuantitativas, sino que cada organización elije las metas que desea
alcanzar y posteriormente diseña un plan de acción para lograrlas.
El objetivo principal del estándar es mejorar el desempeño y la eficiencia energética, en un ciclo de mejora continua.
En ese sentido, la gestión de la energía ayuda a las organizaciones a
descubrir y a aprovechar su potencial de eficiencia energética, lo que
puede acarrear beneficios por el ahorro de costos y fortalecimiento de
la imagen organizacional, a la vez de contribuir a la protección
climática y del ambiente, entre otros.
La Norma ISO 50001 apunta a llevar a cabo las siguientes tareas —siguiendo el círculo de Deming de mejora continua—:
• Planificar: Establecer un Plan Energético para la organización,
estableciendo acciones concretas y objetivos para mejorar la gestión de
la energía y la Política Energética de la organización.
• Hacer: Implementar las acciones previstas en la planificación.
• Verificar: Monitorear los resultados a partir del análisis de
indicadores que permitan determinar el grado de cumplimiento de los
objetivos.
• Actuar: A partir de los resultados obtenidos, adoptar las medidas correctivas y de mejora que fueran necesarias.
Evaluación Ambiental Estratégica
Al momento de realizar la auditoría y formular recomendaciones,
particularmente en organizaciones con impactos ambientales
significativos, pueden tenerse en consideración las prácticas atinentes
a Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE).
El término específico Evaluación Ambiental Estratégica se refiere a la
Directiva de la Unión Europea con ese nombre (2001/42/CE), que apuntó a
ampliar los alcances de las Evaluaciones de Impacto Ambiental basadas
en la Directiva EIA 85/337/CE, la cual en lugar de tener un alcance
sobre la estrategia ambiental, sólo se aplica a determinados proyectos.
Ambos instrumentos —evaluación ambiental estratégica y evaluación de
impacto ambiental— tienen un carácter complementario y, por lo tanto,
no se excluyen mutuamente.
El concepto de Evaluación Ambiental Estratégica se originó en Europa a
partir de experiencias relacionadas con el ordenamiento territorial y
el desarrollo regional. Apunta a mejorar la evaluación de los impactos
ambientales indirectos, acumulativos y sinérgicos que puedan derivarse
de las Políticas, Planes y Programas, así como a simplificar el proceso
y permitir la adopción de medidas correctivas genéricas para un
conjunto de proyectos con características similares.
Proporciona una metodología para evaluar las implicancias ambientales
de las Políticas, Planes y Programas con el fin de mejorar la calidad
ambiental de la toma de decisiones, al proporcionar un marco para
evaluar si se han interiorizado los valores ambientales durante el
proceso decisorio, incluyendo prioridades, temas y valores.
Su aplicación es recomendable para aquellas organizaciones estatales
que por sus funciones planifiquen acciones con objetivos de desarrollo
estratégico. La metodología de la EAE, permite la detección y
predicción de aquellos efectos ambientales que se manifiestan a una
escala territorial mayor que la de un proyecto aislado.
__________
10 “Orientación para la Ejecución de Auditoría de Actividades con una Perspectiva Medioambiental” ISSAI 5110 INTOSAI.
ANEXO III
Identificación de los Principales Riesgos Ambientales
El rol del Estado en materia ambiental abarca la formulación de
políticas, planes y programas ambientales, así como la elaboración de
regímenes normativos, su fiscalización y la gestión ambiental.
En ese sentido, diversos análisis efectuados por especialistas en la
materia, denotaron la existencia de los siguientes riesgos ambientales
significativos para las organizaciones de la República Argentina:
• Contaminación hídrica superficial y subterránea.
• Inadecuada gestión de residuos sólidos urbanos.
• Deforestación de los bosques autóctonos.
• Inadecuada gestión de residuos industriales.
• Inadecuada gestión de residuos peligrosos y patogénicos (hospitales, laboratorios médicos y de investigación).
• Inadecuada gestión de sustancias tóxicas.
• Pérdida de biodiversidad.
• Desertificación.
• Inundaciones en áreas urbanas (desbordes de napas, pozos sépticos y contaminación en general).
• Inundaciones en áreas rurales -inadecuado o inexistente ordenamiento
territorial (por ej.: aluviones y deslaves de laderas en áreas próximas
a zonas pobladas como consecuencia de desmontes no controlados,
inundación debido a obras de drenaje que aceleran el escurrimiento de
las aguas inundando una ciudad, etc.).
• Caza y tráfico ilegal de fauna protegida.
• Ruido y contaminación atmosférica.
• Hidrovías (dragado e infraestructura portuaria).
• Pérdida de fauna ictícola por pesca no sustentable.
• Impacto de la construcción y operación de obras de infraestructura.
• Areas protegidas - Sitios Ramsar (humedales).
• Contaminación de áreas costeras.
CONTENIDO
Presentación
Preocupación por el ambiente en SIGEN
Introducción
El control interno y la auditoría del ambiente en el Sector Público Nacional
Principales antecedentes internacionales en relación con el desarrollo sustentable y el ambiente.
La Constitución Nacional y las Leyes de Presupuestos Mínimos.
El Pacto Global
Guía para Auditorías Ambientales
Elementos a considerar
1. Caracterización de las responsabilidades y del impacto sobre el ambiente de la Organización.
2. Eficacia de las funciones organizacionales en materia ambiental.
3. Política Ambiental.
4. Asignación de las responsabilidades por la gestión ambiental de la organización.
5. Sistema de gestión ambiental, responsabilidad social, energía, salud y seguridad ocupacional.
6. Previsiones y fondos de restauración por riesgos ambientales.
7. Cumplimiento de normas y regulaciones.
8. Interacción con otras organizaciones para el control de impactos ambientales.
9. Valoración y registración de costos y pasivos ambientales.
10. Indicadores ambientales.
11. Ejecución de programas y proyectos ambientales.
ANEXO I
Elementos a considerar en el Relevamiento Preliminar y Caracterización
a. Relevamiento y Caracterización Ambiental
b. Consideraciones sobre el alcance de las tareas de auditoría según el nivel de riesgo ambiental
ANEXO II
Escenario deseado
Buenas Prácticas Ambientales
Sistema de Gestión Ambiental - Norma ISO Serie 14000
Sistema de Salud y Seguridad Ocupacional - Norma OHSAS 18000
Otros estándares a tener en cuenta durante las auditorías para los análisis y recomendaciones
ANEXO III
Identificación de los Principales Riesgos Ambientales
Contenido
e. 06/06/2014 N° 38482/14 v. 06/06/2014