MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
Decreto 707/2016
Hácese lugar a reclamo.
Bs. As., 24/05/2016
VISTO los Expedientes N° S04:0022248/11, sus Anexos y N°
S04:0032368/15, agregado sin acumular al principal, ambos del registro
de la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN, y
CONSIDERANDO:
Que la Ley N° 24.013 regula, en sus artículos 75 a 80, la actividad de las empresas de servicios eventuales.
Que por el artículo 5° de dicha ley se designó como autoridad de
aplicación de la norma al “ex” MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD
SOCIAL, actual MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
(“MTEySS”).
Que el artículo 78 de la ley citada dispone que “Las empresas de
servicios eventuales estarán obligadas a caucionar una suma de dinero o
valores además de una fianza o garantía real. Los montos y condiciones
de ambas serán determinadas por la reglamentación”.
Que los artículos 75 a 80 de la Ley N° 24.013 fueron reglamentados por el Decreto N° 342 del 24 de febrero de 1992.
Que el artículo 18 de ese decreto, derogado por el Decreto N° 1694 del
22 de noviembre de 2006, establecía, en lo que aquí interesa, que:
“Al momento de solicitarse la inscripción en el registro especial las
empresas de servicios eventuales deberán constituir a favor del
MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL las siguientes garantías:
1) Garantía principal: depósito en caución de efectivo, valores o títulos públicos nacionales...”.
Que la empresa de servicios eventuales WORKSUR SOCIEDAD DE
RESPONSABILIDAD LIMITADA depositó oportunamente en caución la suma de
DÓLARES ESTADOUNIDENSES TREINTA Y SEIS MIL (USD 36.000) en la Sucursal
Neuquén del BANCO DE LA NACIÓN ARGENTINA (“BNA”), en favor del “ex”
MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.
Que en el artículo 79 de la Ley N° 24.013 se enuncian las sanciones que
la autoridad de aplicación puede aplicar a las empresas de servicios
eventuales, entre las cuales se incluye la cancelación de la
habilitación para funcionar como tales, de acuerdo con lo que determine
la reglamentación.
Que el artículo 80 de la misma ley preceptúa, en lo que aquí concierne,
que “Si la empresa de servicios eventuales fuera sancionada con la
cancelación de la habilitación para funcionar, la caución no será
devuelta...”.
Que el artículo 19 del Decreto Reglamentario N° 342/92 disponía lo
siguiente: “Para la restitución de los títulos o valores depositados en
caución, el interesado deberá cumplir con los siguientes recaudos:
a) Acompañar declaración jurada en la que conste: fecha de cesación de
actividades, nómina del personal ocupado, haber abonado la totalidad de
las remuneraciones e indemnizaciones; detalle de los Sindicatos, Obras
Sociales, Cajas Previsionales y de Subsidios Familiares en las que se
encuentren comprendidas las actividades desarrolladas. Esta declaración
deberá estar certificada por Contador Público Nacional, el que deberá
detallar la fecha de vencimiento de los pagos de aportes y
contribuciones y el cumplimiento en tiempo o el pago de los recargos,
intereses, multas y actualizaciones por los efectuados tardíamente.
b) Acompañar certificados de libre deuda o constancia equivalente otorgados por el Sistema Único de Seguridad Social.
c) Publicación de edictos por el término de CINCO (5) días en el
Boletín Oficial y en el Provincial que corresponda al área geográfica
de actuación, emplazando a los acreedores por el término de NOVENTA
(90) días corridos. Estas publicaciones deberán ser efectuadas por el
interesado.
d) No tener juicios laborales en trámite. A tal efecto, el MINISTERIO
DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL deberá oficiar a los tribunales que
entiendan en la materia laboral correspondiente al área geográfica de
actuación a fin de que informen si la empresa que requiere su
cancelación tiene juicios laborales pendientes, corriendo su
diligenciamiento por cuenta de la interesada.
e) No tener anotados embargos o cualquier otra medida cautelar. En caso
de que la empresa peticionante se halle afectada por un embargo
ejecutorio o preventivo o cualquier otra medida cautelar, no le será
restituida la parte de los valores depositados en caución afectados por
dicha medida o las garantías o avales caucionados de no ser suficientes
aquéllos, salvo aceptación judicial de sustitución de embargo.
f) No haber sido sancionada con la cancelación de habilitación para funcionar”.
Que el artículo 20 del referido decreto establecía: “Cumplidos todos
los requisitos establecidos en este decreto y no existiendo otros
impedimentos, la autoridad de aplicación autorizará la restitución de
los títulos, valores y la liberación o cancelación de los avales y
garantías otorgadas en caución dentro del plazo de treinta (30) días”.
Que mediante la Disposición de la entonces DIRECCIÓN DE INSPECCIÓN Y
RELACIONES INDIVIDUALES DEL TRABAJO (“DIRIT”) del “ex” MINISTERIO DE
TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL N° 258 del 29 de julio de 1999 se canceló la
habilitación administrativa de WORKSUR S.R.L. para operar como empresa
de servicios eventuales, por haberse detectado una serie de
irregularidades.
Que, pese a ello, en marzo de 2001 la señora María Yolanda JORDI —socia
gerente de WORKSUR S.R.L.— le solicitó a la Sucursal Neuquén del BNA el
reintegro de los fondos oportunamente depositados en caución por dicha
firma, por un total de DÓLARES ESTADOUNIDENSES TREINTA Y SEIS MIL (USD
36.000).
Que en sustento de su petición, la señora JORDI adjuntó una copia
adulterada de la Disposición DIRIT N° 258 del 29 de julio de 1999 y una
nota, fechada el 28 de marzo de 2001, dirigida a WORKSUR S.R.L. y
supuestamente firmada por la doctora M. Beatriz PELÁEZ, Jefa de la
Agencia Territorial Neuquén del “ex” MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y
FORMACIÓN DE RECURSOS HUMANOS, en la que se informaba que “... no obran
ni han obrado en este Ministerio (...) ningún antecedente de sanción
y/o multa ni existen expedientes o reclamaciones que involucren a esa
empresa”.
Que a raíz del requerimiento de la señora JORDI, la Sucursal Neuquén
del BNA le reintegró a WORKSUR S.R.L. la cantidad de DÓLARES
ESTADOUNIDENSES TREINTA Y SEIS MIL (USD 36.000), según surge de la
constancia expedida el 3 de abril de 2001 en la ciudad de Neuquén por
el señor Julio Damián PÁEZ, Subjefe de Contaduría de dicha sucursal.
Que tal determinación fue posteriormente ratificada por el BNA en estos términos:
“a) El beneficiario de la garantía constituida por el tomador (WORKSUR
S.R.L.) era el MINISTERIO DE TRABAJO con el fin de caucionar su
actuación como empresa de servicios eventuales.
b) La empresa WORKSUR S.R.L. acreditó que por Disposición DIRIT N°
258/99 se le canceló la habilitación administrativa, sin reserva
alguna, por lo tanto al haber cesado el beneficiario, el tomador pudo
disponer de los fondos depositados”.
Que mediante un memorando emitido el 3 de enero de 2002, la DIVISIÓN DE
SERVICIOS EVENTUALES del “ex” MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y FORMACIÓN
DE RECURSOS HUMANOS le hizo saber a la Agencia Territorial Neuquén del
citado Ministerio, a cargo de la doctora PELÁEZ, que la “...
Disposición DIRIT N° 258/99 sanciona a la firma de marras con la
cancelación de su habilitación para operar como empresa de servicios
eventuales por incumplimientos a la normativa aplicable (Decreto N°
342/92). Encontrándose la habilitación cancelada, los fondos
caucionados en el Banco de la Nación Argentina a la orden del
Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos no le son
restituidos a la empresa, debiendo ser destinados a los fines
prescriptos por el artículo 80 de la Ley N° 24.013 (...). En el caso de
que una empresa de servicios eventuales quisiera retirar los fondos
caucionados y, luego de haber dado cabal cumplimiento con lo
establecido por el artículo 19 del Decreto N° 342/92, sólo mediante
nota extendida por el Director de Inspección y Relaciones Individuales
del Trabajo, el Banco de la Nación Argentina, cualquiera fuere la
sucursal, podría restituir los depósitos al titular de la empresa. Es
decir siempre que la empresa haya sido dada de baja nunca sancionada
con la cancelación, como ocurre en el caso que nos ocupa”.
Que el MTEySS denunció penalmente a la señora JORDI, al señor Alberto
MAÑUECO —socios gerentes de WORKSUR S.R.L.— y al funcionario
responsable de la Sucursal Neuquén del BNA.
Que en marzo de 2011, el JUZGADO FEDERAL DE PRIMERA INSTANCIA DE
NEUQUÉN N° 2, SECRETARÍA N° 1, Provincia del NEUQUÉN, dispuso, en la
causa “MAÑUECO, Alberto y Otros s/ Delito c/ la propiedad”, el
procesamiento del señor MAÑUECO y de la señora JORDI por considerarlos
prima facie responsables del delito de defraudación en perjuicio de la
Administración Pública —en razón de que habían alterado determinados
párrafos del Considerando de la Disposición de la DIRIT N° 258/99—, y
les impuso, por ello, el pago de PESOS CINCUENTA MIL ($ 50.000), en
concepto de responsabilidad civil y en garantía de las costas que
pudieran corresponder.
Que dicha resolución judicial fue apelada por el MTEySS.
Que en agosto de 2011, la CÁMARA FEDERAL DE APELACIONES de GENERAL
ROCA, Provincia de RÍO NEGRO, revocó el procesamiento del señor MAÑUECO
y de la señora JORDI, por entender que la maniobra efectuada por ellos
“... de ninguna manera (...) pudo tener la menor eficacia para engañar
a los funcionarios del Banco de la Nación Argentina”. Ello así, agregó
que en virtud de lo dispuesto por el artículo 79 de la Ley N° 24.013 y
los artículos 19 y 20 del Decreto Reglamentario N° 342/92, surgía
claramente el procedimiento que debía seguirse para la restitución de
las cauciones, razón por la cual las autoridades del BNA no podían
argüir desconocimiento de esa normativa ni, por ende, dejar de
aplicarla, habida cuenta de lo resuelto por la Disposición DIRIT N°
258/99 (v., en similar sentido, “Banco Nación Argentina s/ Denuncia
defraudación s/ apelación”, “sentencia int. 253/99”).
Que, además, el MTEySS le reclamó al BNA la restitución del importe
depositado en caución en dicho banco por WORKSUR S.R.L., en el marco
del procedimiento establecido en la Ley de Conflictos
Interadministrativos N° 19.983 y su Decreto Reglamentario N° 2481 del 9
de diciembre de 1993.
Que en su escrito de inicio, el MTEySS expuso que la Sucursal Neuquén
del BNA le había entregado a WORKSUR S.R.L. los fondos que dicha
empresa había depositado en caución a favor del “ex” MINISTERIO DE
TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL en carácter de garantía principal —con
arreglo al artículo 18, inciso 1), del Decreto N° 342/92—, violando así
el artículo 80 de la Ley N° 24.013.
Que una vez corrido el traslado del reclamo interadministrativo
iniciado por el MTEySS, el BNA negó la responsabilidad que se le
atribuía.
Que luego se produjo la prueba y las partes presentaron sus respectivos alegatos.
Que el 19 de enero de 2015, la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN
emitió su Dictamen N° 14 (compilado en Dictámenes 292:68), en el que
puntualizó que:
a) La Ley N° 24.013 y su Decreto Reglamentario establecen expresamente
las condiciones y requisitos que deben cumplir las empresas de
servicios eventuales para ejercer su actividad, y prevén, además, las
sanciones que corresponden a las violaciones o a los incumplimientos de
sus preceptos; entre ellas, la cancelación de la habilitación para
funcionar, con la consecuente falta de devolución de la caución
otorgada.
b) Lo actuado a partir de la solicitud de la señora JORDI en su calidad
de socia gerente de WORKSUR S.R.L. había derivado, ciertamente, en el
pago indebido a favor de dicha firma y en perjuicio del MTEySS.
c) En el momento de reintegrar el dinero a WORKSUR S.R.L., el BNA —a
tenor de lo manifestado por su empleado— había obviado el
incumplimiento de los requisitos que hacían procedente esa devolución,
enunciados taxativamente en el artículo 19 del Decreto Reglamentario N°
342/92; en el caso, especialmente el contenido en su inciso f).
d) WORKSUR S.R.L. no había satisfecho esas exigencias —e, incluso,
había adulterado documentación—, y tampoco obraban en las actuaciones
constancias o afirmaciones del BNA que indicaran que hubiera constatado
o supervisado la observancia de aquella norma reglamentaria.
e) Al reintegrarle a WORKSUR S.R.L. la suma caucionada, el BNA había
omitido también los pasos esenciales para que ello fuera viable de
acuerdo con el artículo 20 del Decreto Reglamentario N° 342/92, según
el cual una vez cumplidos todos los requisitos establecidos en ese
decreto, y de no existir otros impedimentos, la autoridad de aplicación
autorizaría la restitución de las garantías dadas en caución.
f) Los argumentos esgrimidos por el BNA de ningún modo eran valederos
para eximirlo de responsabilidad, ya que, independientemente del engaño
del que podía haber sido víctima su dependiente, no se había sometido
al régimen normativo aplicable, que no podía desconocer de conformidad
con el artículo 20 del Código Civil entonces vigente (v. PROCURACIÓN
DEL TESORO DE LA NACIÓN, Dictámenes 251:133).
g) En el mismo sentido, la CÁMARA FEDERAL DE APELACIONES de GENERAL
ROCA, Provincia de RÍO NEGRO, había sostenido que de ninguna manera la
maniobra perpetrada por WORKSUR S.R.L. poseía entidad suficiente para
engañar a los funcionarios del BNA.
h) No debía olvidarse que las normas de interés general son
obligatorias para todos, máxime cuando se halla en juego el interés
público, que se encuentra por encima del particular (v. PROCURACIÓN DEL
TESORO DE LA NACIÓN, Dictámenes 235:326 y 236:91).
i) La extraordinaria importancia de la actividad que desarrollan las
entidades bancarias y financieras les exige un alto grado de
diligencia, prudencia y pericia en sus negocios y, por tanto, las
obliga a responder frente a sus clientes por las consecuencias dañosas
derivadas de sus actos y de sus inacciones.
j) Este principio rector tenía su justificación en el interés público
comprometido en el campo en el que desarrollan su actividad esa clase
de instituciones.
k) En conclusión, correspondía hacer lugar al reclamo promovido por el
MTEySS contra el BNA; consecuentemente, dicho banco debía pagarle al
referido Ministerio la suma de PESOS CIENTO TREINTA Y DOS MIL
DOSCIENTOS CUARENTA Y CUATRO CON CINCUENTA Y SEIS CENTAVOS ($
132.244,56), en concepto de restitución de la caución efectuada a su
favor por WORKSUR S.R.L.
I) La admisión de la pretensión del MTEySS no incluía el monto que
había solicitado en concepto de intereses, los que debían fijarse
mediante la pertinente liquidación.
Que dicha liquidación deberá realizarse tomando como pauta la tasa
pasiva promedio que pública mensualmente el BANCO CENTRAL DE LA
REPÚBLICA ARGENTINA.
Que ejerciendo la facultad establecida en el artículo 7° del Decreto
Reglamentario N° 2481/93, el BNA manifestó su disconformidad con el
dictamen de la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN antes reseñado.
Que esa entidad bancaria se agravió, esencialmente, de que en dicho
pronunciamiento se la hubiera responsabilizado por el incumplimiento
del procedimiento estatuido en el artículo 19 del Decreto Reglamentario
N° 342/92 para la restitución de los fondos dados en garantía.
Argumentó, en tal sentido, que carecía de competencia y que no tenía
dominio sobre ese procedimiento, en función de lo cual invocó lo que
establece el inciso d) del citado artículo sobre la función que le cabe
a la autoridad de aplicación del régimen en el supuesto allí
contemplado.
Que tal afirmación no posee sustento, ni lógico ni normativo, toda vez
que, al margen del rol de la autoridad de aplicación en el
procedimiento en cuestión, lo cierto es que, como bien se puntualizó en
el dictamen objetado, en las presentes actuaciones no consta que
WORKSUR S.R.L. haya cumplido con los trámites necesarios para obtener
la restitución de las sumas dadas en garantía al “ex” MINISTERIO DE
TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, ni que haya habido una autorización expresa
de éste al BNA para que entregara aquellas sumas, tal como lo impone el
artículo 20 del Decreto Reglamentario N° 342/92.
Que, en este sentido, la nota del 28 de marzo de 2001 —que, según el
BNA, lo habilitaba a devolver los fondos— no sólo carecía de ese poder
liberatorio, ya que en ella no se autorizaba expresamente el pago, sino
que tampoco era un acto administrativo, como lo pretende la quejosa,
puesto que se trataba de una mera nota en la que se informaba sobre los
antecedentes de WORKSUR S.R.L., sin disponer accionar alguno, razón por
la cual no poseía efectos jurídicos frente a terceros.
Que, en consecuencia, esa nota no era apta para alterar la verdadera y
real situación de aquella empresa, cual era que su habilitación para
seguir operando había sido cancelada a través de la Disposición DIRIT
N° 258/99, sobre la base de lo que disponen la Ley N° 24.013 y su
entonces Decreto Reglamentario N° 342/92, tal como se lee en el Visto
de dicha Disposición.
Que cabe recordar y reiterar, al respecto, que el artículo 80 de la Ley
N° 24.013 establece que no se les devolverá la caución a las empresas
sancionadas con la cancelación de su habilitación para funcionar; y
que, concordantemente, el primer párrafo y el inciso f) del artículo 19
del Decreto Reglamentario N° 342/92 disponían que para que proceda la
restitución de lo depositado en caución es menester que la empresa de
la que se trate no haya sido penada con esa cancelación.
Que resulta claro, entonces, que el BNA no debió hacer caso omiso de la
existencia de la sanción impuesta a WORKSUR S.R.L. con anterioridad a
la emisión de la nota del 28 de marzo de 2001, ni, tampoco, ignorar o
desoír la aplicación al caso de esas normas.
Que, en ese contexto, adquiere especial relevancia el deber de las
entidades bancarias de controlar y supervisar el cumplimiento de los
requisitos normativamente previstos para la restitución de montos dados
en garantía, tarea en la cual el BNA se condujo, en la especie, con una
notoria negligencia.
Que, desde otra perspectiva, debe tenerse presente, además, que el
banco reclamado tenía la custodia del importe depositado, por lo que su
obligación de extremar los recaudos de esa guarda se imponía con la
mayor rigurosidad, en razón del interés público que reviste el quehacer
bancario.
Que surge claramente de lo antedicho que en el presente caso el BNA
debe responder ante su cliente, el MTEySS, máxime si se tiene en cuenta
que, como bien lo señaló la CÁMARA FEDERAL DE APELACIONES de GENERAL
ROCA, Provincia de RÍO NEGRO, la maniobra de WORKSUR S.R.L. en modo
alguno podía incidir en la decisión del personal de aquel banco de
devolver el monto depositado, circunstancia ésta que por sí sola
también genera la responsabilidad del principal.
Que tampoco enerva la conclusión del dictamen impugnado lo sostenido
por el BNA acerca del papel asignado a la autoridad de aplicación en el
inciso d) del artículo 19 del Decreto Reglamentario N° 342/92, ya que
la participación que esa norma le atribuye a dicha autoridad se refiere
únicamente a la existencia o inexistencia de juicios laborales de la
empresa que requiere su cancelación, cuestión totalmente ajena a la que
motivó la presente controversia.
Que también carecen de relevancia los restantes argumentos de la
entidad quejosa, relacionados con la certificación de la copia de la
Disposición DIRIT N° 258/99 tenida en vista por el empleado del BNA al
devolver el importe depositado y con la falta de presentación del
MTEySS en el proceso falencial de WORKSUR S.R.L. Ello así, por cuanto,
en primer lugar, no existen indicios de que la pretendida certificación
se haya efectuado a posteriori de la adulteración de la citada
Disposición, ya que concuerda en un todo con la existente en la versión
original del acto adulterado; y, en segundo término, debido a que la
decisión del MTEySS de no presentarse en la quiebra de WORKSUR S.R.L.
no invalida su elección del presente procedimiento interadministrativo
como canal de reclamo del dinero que se le adeuda.
Que a este último respecto, debe recordarse que por medio de la Ley N°
19.983 y su Decreto Reglamentario N° 2481/93 se estableció un
procedimiento especial para tramitar y solucionar los conflictos de
naturaleza pecuniaria que se susciten dentro de la Administración
Pública Nacional, y que en ese régimen se le atribuye expresamente al
PODER EJECUTIVO NACIONAL o a la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN
—según cual sea el monto involucrado— la competencia de dirimir este
tipo de litigios.
Que, consecuentemente, tratándose en el caso bajo examen de un reclamo
pecuniario entablado entre un órgano de la administración central (el
MTEySS) y una entidad descentralizada (el BNA, de acuerdo con la
autarquía que le otorga su Carta Orgánica) no cabe duda de que la
solución a esta contienda debe tramitar y ser resuelta con arreglo al
procedimiento establecido por la Ley N° 19.983 y su Decreto
Reglamentario N° 2481/93.
Que, en virtud de las consideraciones hasta aquí expuestas, se concluye
que los argumentos defensivos del BNA no conmueven las precisiones
vertidas en el Dictamen N° 14/15 de la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA
NACIÓN, razón por la cual no cabe apartarse de sus lineamientos.
Que teniendo en cuenta el importe cuyo pago se persigue, y de
conformidad con el artículo 1° de la Ley N° 19.983, la solución de este
conflicto interadministrativo le corresponde al PODER EJECUTIVO
NACIONAL.
Que el presente decreto se dicta en uso de las facultades conferidas al
PODER EJECUTIVO NACIONAL por los artículos 99, inciso 1, de la
Constitución Nacional, y 1° de la Ley N° 19.983, y con sujeción a las
previsiones del Decreto Reglamentario N° 2481/93.
Por ello,
EL PRESIDENTE DE LA NACIÓN ARGENTINA
DECRETA:
Artículo 1° — Hácese lugar al reclamo formulado por el MINISTERIO DE
TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL contra el BANCO DE LA NACIÓN
ARGENTINA por la suma de PESOS CIENTO TREINTA Y DOS MIL DOSCIENTOS
CUARENTA Y CUATRO CON CINCUENTA Y SEIS CENTAVOS ($ 132.244,56), en
concepto de restitución de la caución oportunamente depositada en dicho
banco por la empresa de servicios eventuales WORKSUR SOCIEDAD DE
RESPONSABILIDAD LIMITADA a favor del “ex” MINISTERIO DE TRABAJO Y
SEGURIDAD SOCIAL. A dicha suma deberá adicionársele la resultante del
cálculo de los intereses devengados hasta su efectivo pago, liquidados
conforme a lo expresado en el considerando vigésimo sexto del presente.
Art. 2° — Comuníquese, publíquese, dese a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese. — MACRI. — Germán C. Garavano.