MINISTERIO DE SALUD
Resolución 1253 - E/2016
Programa Nacional de Cuidados Paliativos. Creación.
Buenos Aires, 30/08/2016
VISTO el Expediente N° 1-2002-27352-15-6 del registro de este
Ministerio, el Decreto N° 1.286 de fecha 9 de septiembre de 2010, y la
Ley de Ministerios Nº 22.520 (T.O. 1992) modificada por el Decreto N°
13/2015, y
CONSIDERANDO:
Que conforme el inciso 37 del Artículo 23 ter de la Ley de Ministerios
Nº 22.520 (T.O. 1992) modificada por el Decreto N° 13/2015, resulta
competencia de este Ministerio entender en su ámbito, en la
elaboración, ejecución y fiscalización de programas integrados que
cubran a los habitantes en caso de patologías específicas y grupos
poblacionales determinados en situación de riesgo.
Que los tumores malignos constituyen en nuestro país la principal causa
de muerte entre los 40 y los 64 años, y la segunda en los grupos de 5 a
39 años y también en mayores de 64.
Que en la REPÚBLICA ARGENTINA se diagnostican alrededor de CIEN MIL
(100.000) casos nuevos por año de cáncer, muriendo cerca de SESENTA MIL
(60.000) personas por año por causa de esta enfermedad, de las cuales
más del NOVENTA POR CIENTO (90%) son mayores de 44 años de edad.
Que los cuidados paliativos son un componente clave de una política
integral de control del cáncer, ya que dan respuesta a las necesidades
de los pacientes con cáncer en fase avanzada y de sus familias.
Que estos servicios deben estar vinculados a la prevención, la
detección precoz y las estrategias de tratamiento del cáncer para
responder a todas las necesidades prioritarias de la enfermedad en una
comunidad y hacer el mejor uso posible de los recursos.
Que, asimismo, de acuerdo con el inciso 4 del Artículo 23 ter de la Ley
de Ministerios Nº 22.520 (T.O. 1992) modificada por el Decreto N°
13/2015, resulta competencia de este Ministerio, entender en la
planificación global del sector salud y en la coordinación con las
autoridades sanitarias de las jurisdicciones provinciales y de la
CIUDAD AUTÓNOMA BUENOS AIRES, con el fin de implementar un Sistema
Federal de Salud, consensuado, que cuente con la suficiente viabilidad
social.
Que por lo tanto, desde el MINISTERIO DE SALUD, resulta ineludible
coordinar con las jurisdicciones provinciales y de la CIUDAD AUTÓNOMA
BUENOS AIRES, las acciones conducentes a la obtención de estrategias
para integrar los cuidados paliativos en los programas de control del
cáncer.
Que mediante el Decreto 1286/10 se creó el INSTITUTO NACIONAL DEL
CÁNCER, cuyas funciones comprenden, entre otras, la de asesorar al
MINISTERIO DE SALUD en los aspectos relacionados con la materia,
tendiente a una racional distribución de los recursos necesarios para
el diagnóstico y tratamiento de las enfermedades neoplásicas, y para
mejorar la calidad de vida de las personas aquejadas por la enfermedad,
así como la de convenir con las autoridades sanitarias provinciales y
de la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES, para la aplicación, en sus
respectivas jurisdicciones, de los programas y acciones determinados
por el PLAN FEDERAL DE SALUD y/o por este Instituto, en concordancia
con sus objetivos.
Que en consecuencia, resulta conducente la creación del PROGRAMA
NACIONAL DE CUIDADOS PALIATIVOS que tendrá como objeto implementar los
cuidados paliativos de calidad como estrategia de atención durante la
evolución de la enfermedad en pacientes oncológicos y sus familias en
todo el territorio nacional.
Que la DIRECCIÓN DE PROGRAMACIÓN Y CONTROL PRESUPUESTARIO de la
SUBSECRETARIA DE COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA de este Ministerio, ha
tomado la intervención que le compete, informando que el gasto que
demande la ejecución efectiva del Programa Nacional que se crea, será
atendido con cargo al Presupuesto Jurisdiccional que anualmente se
aprueba y todo otro recurso y/o financiamiento que a tal fin se
disponga.
Que en consecuencia, esta Administración Central cuenta con los
recursos presupuestarios para dar sostenimiento económico y financiero
a los gastos que la implementación de este programa dará a lugar.
Que el INSTITUTO NACIONAL DEL CÁNCER ha tomado la intervención de su
competencia y propicia la aprobación del “PROGRAMA NACIONAL DE CUIDADOS
PALIATIVOS”.
Que la DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS ha tomado la intervención de su competencia.
Que se dicta la presente medida en ejercicio de las facultades
conferidas por la Ley de Ministerios Nº 22520 (T.O. 1992) y
modificatorias.
Por ello,
EL MINISTRO DE SALUD
RESUELVE:
ARTÍCULO 1° — Créase el “PROGRAMA NACIONAL DE CUIDADOS PALIATIVOS” en
el ámbito del INSTITUTO NACIONAL DEL CÁNCER, con el objetivo de
implementar los cuidados paliativos de calidad como estrategia de
atención durante la evolución de la enfermedad en pacientes oncológicos
y sus familias en todo el territorio nacional, de acuerdo a los
fundamentos, objetivos generales y específicos, desarrollo y ejecución,
que como ANEXO GDE IF-2016-00814718-APN-DD#MS forman parte de la
presente medida.
ARTÍCULO 2º — Serán funciones del “PROGRAMA NACIONAL DE CUIDADOS
PALIATIVOS”, el desarrollo de redes de asistencia en los distintos
niveles del sistema de salud para favorecer la accesibilidad de los
Cuidados Paliativos, con eje principal en la atención primaria de la
salud; articulando con equipos de soporte interdisciplinarios
especializados en Cuidados Paliativos, la implementación de una
estrategia de capacitación orientada a la formación de equipos
específicos y al primer nivel de atención; el desarrollo de mecanismos
que aseguren una provisión continua y una distribución adecuada de
opioides y medicamentos esenciales para la atención paliativa en todo
el territorio nacional; el desarrollo e implementación de un sistema de
evaluación de calidad mediante estándares que permitan conocer el
desempeño de los distintos niveles de atención paliativa; la
implementación de acciones para proporcionar a la comunidad los
conocimientos y herramientas necesarios para sostener el proceso de
cuidado del paciente en el ámbito familiar y comunitario;
ARTÍCULO 3° — Autorízase al Director del INSTITUTO NACIONAL DEL CÁNCER
a suscribir los convenios, que resulten necesarios para la adecuada
ejecución e implementación del “PROGRAMA NACIONAL DE CUIDADOS
PALIATIVOS” que se crea por el Artículo 1º de la presente Resolución,
quedando facultado a realizar toda gestión conducente al cumplimiento
de las metas previstas en el mencionado Anexo, dentro de lo establecido
por el INC c) Artículo 4° del Decreto N° 1286/10 de creación del
Instituto.
ARTÍCULO 4º — Facultase al Director del INSTITUTO NACIONAL DEL CÁNCER
de este Ministerio a aprobar las normas complementarias,
interpretativas y aclaratorias de la presente Resolución.
ARTÍCULO 5º — El gasto que demande la ejecución efectiva del programa
creado por el Artículo 1° de la presente resolución, será atendido con
cargo al Presupuesto Jurisdiccional del Presupuesto General de la
Administración Nacional - Jurisdicción 80 - Ministerio de Salud -
PROGRAMA 43 - INVESTIGACIÓN PARA LA PREVENCIÓN DIAGNÓSTICO Y
TRATAMIENTO DEL CÁNCER, ACTIVIDAD 01 - INVESTIGACIÓN, CAPACITACIÓN Y
CONTROL DEL CÁNCER.
ARTÍCULO 6º — Invítase a las provincias y a la CIUDAD AUTÓNOMA DE
BUENOS AIRES a adherir al “PROGRAMA NACIONAL DE CUIDADOS PALIATIVOS”.
ARTÍCULO 7° — Regístrese, comuníquese, publíquese, dése a la Dirección
Nacional del Registro Oficial a sus efectos y archívese. — Jorge D.
Lemus.
ANEXO
Fundamentos:
El Instituto Nacional del Cáncer evaluó la necesidad de diseñar un Programa Nacional de Cuidados Paliativos.
En nuestro país existe una proporción de pacientes que se diagnostican
tardíamente y fuera de chances curativas y existe correlación entre los
diagnósticos tardíos y el nivel de desarrollo económico y socio
sanitario regional. Si bien el objetivo fundacional del Instituto es el
de reducir la incidencia y la mortalidad por cáncer, no podemos dejar
de reconocer que para estos pacientes, el único recurso de cuidado
eficiente es tener un cuidado paliativo de calidad que permita mejorar
la calidad de vida hasta el último momento de la vida, dando dignidad
al proceso de morir.
Por otra parte, la inclusión de los cuidados paliativos se postula como
una atención especializada que debe realizarse, con distintos niveles
de intensidad e intervención, desde el momento mismo del diagnóstico de
una enfermedad que es potencialmente letal como el cáncer.
De acuerdo con la última definición de la OMS, del año 2002, “la
atención paliativa es un enfoque que mejora la calidad de vida de los
pacientes y familiares que se están enfrentando a los problemas
asociados a una enfermedad potencialmente mortal, a través de la
prevención y el alivio del sufrimiento realizando una identificación
temprana, una evaluación adecuada y aplicando tratamientos para el
dolor y otros problemas físicos, psicosociales y espirituales”.
Se incluyen en esta definición tanto las enfermedades oncológicas como
el resto de las no oncológicas que forman parte de las enfermedades no
transmisibles (ENT).
De acuerdo con estimaciones publicadas por la OMS en 2015, 40 millones
de personas a nivel mundial necesitan Cuidados Paliativos, 39% con
enfermedades cardiovasculares, 34% con cáncer, 10% con neumopatías
crónicas, 6% con SIDA, 5% con diabetes.
Al mismo tiempo, el 86% de los pacientes que los necesitan no los
tienen y el 83% de las personas no acceden al alivio del dolor y al uso
de opioides.
Sobre la base de estas estimaciones, decimos que cada año en el mundo
aproximadamente 377 por 100.000 mayores de 15 años y 63 niños por cada
100.000 personas menores de 15 años requerirán cuidados paliativos en
el final de la vida.
En Argentina, en el año 2012 murieron por cáncer 61.866 personas. De
acuerdo a la OMS, el 80% de estas personas necesitaron cuidados
paliativos, es decir, casi 50.000 personas.
Sin embargo, esta estimación incluye sólo la mortalidad por cáncer y,
como toda estimación hecha a partir de la mortalidad, subestima las
necesidades porque remite sólo al final de la vida.
Además, para calcular la necesidad total de cuidados paliativos, se
debería incluir también a los pacientes que mueren por otras
enfermedades crónicas potencialmente mortales. Es por eso que también
la OMS propone como medida más cercana a la real necesidad calcular el
0,5% de la población total de un país. De acuerdo a esa estimación, en
Argentina estarían en necesidad de recibir cuidados paliativos cerca de
200 mil personas.
Finalmente en mayo de 2014, la Organización Mundial de la Salud en la
67° Asamblea Mundial de la Salud, mediante la resolución WHA67.19
“Strengthening of palliative care as a component of comprehensive care
throughout the life course”, urge a los estados miembros a integrar a
los cuidados paliativos en las políticas sanitarias nacionales mediante
las siguientes acciones:
- Revisar las leyes y procedimientos para mejorar el acceso a opioides.
- Incluir los cuidados paliativos en la formación de los profesionales.
- Proporcionar servicios de cuidados paliativos especialmente a través
de los centros de atención primaria de la salud y en los hogares.
Programa Nacional de Cuidados Paliativos:
Misión
Promover la atención continua e integrada de todos los pacientes
oncológicos a lo largo de su enfermedad poniendo especial énfasis en
prevenir el sufrimiento y mejorar su calidad de vida y la de sus
familias.
Lograr que el alivio del dolor y el acceso a la medicación opioide sea
una realidad efectiva para todos los pacientes del país, eliminando las
barreras de accesibilidad para estos medicamentos.
Visión
Un país donde el acceso a los Cuidados Paliativos esté garantizado para
todos los pacientes oncológicos, en un continuo de cuidados desde los
estadíos tempranos de la enfermedad.
Valores
Equidad en el acceso al cuidado paliativo: todas las personas tienen
derecho a recibir un cuidado adecuado y oportuno a lo largo de toda su
enfermedad.
Respeto a la diversidad: la Nación está compuesta por diversos grupos
sociales cuyas características y valores deben ser respetados por las
acciones del programa.
Respeto a la autonomía: todas las personas tienen derecho a que su
voluntad sea respetada y tenida en cuenta a la hora de decidir sobre
los tratamientos y cuidados que ha de recibir a lo largo de su
enfermedad.
Sustentabilidad de las acciones: el programa debe desarrollar acciones que puedan ser sostenidas en el tiempo.
Intervenciones basadas en evidencia: el cuidado adecuado y oportuno se
define como aquellas intervenciones que cuentan con evidencia
científica que demuestra modificaciones significativas en la cantidad o
calidad de vida.
Calidad de los procesos: sólo garantizando que las intervenciones se
desarrollen de acuerdo a los estándares definidos puede asegurarse que
la persona reciba el beneficio previsto.
Trabajo en equipo y lazos con los sectores: la complejidad que supone
una atención integrada y continua de personas con enfermedades que
amenazan su vida, requiere de un trabajo interdisciplinario y del mismo
modo, un programa público de cuidados paliativos oncológicos que ha de
fomentar y establecer colaboraciones con miembros de otros organismos
interesados, como sociedades médicas, ONGs, instituciones académicas,
instituciones dedicadas a la investigación, financiadores,
representantes de la seguridad social, etc.
Objetivos Generales
1. Implementar los cuidados paliativos de calidad como estrategia de
atención durante la evolución de la enfermedad en pacientes oncológicos
y sus familias en todo el territorio nacional.
2. Mejorar la calidad de vida, prevenir y aliviar el sufrimiento
mediante la evaluación multidimensional de los aspectos físicos,
emocionales sociales y espirituales, basados en el adecuado control de
síntomas; considerando a la persona como un ser único, y la calidad de
atención como un derecho humano, en el que se preservan los valores y
preferencias de los pacientes.
Objetivos Específicos:
1. Generar redes de asistencia en los distintos niveles del sistema de
salud para favorecer la accesibilidad de los Cuidados Paliativos a los
pacientes en todo el territorio nacional con eje principal en la
atención primaria de la salud.
2. Capacitar el primer nivel de atención en los objetivos generales del
programa para brindar herramientas concretas en la atención de estos
pacientes garantizando una cobertura adecuada, asegurando la equidad,
calidad, efectividad y eficiencia y consiguiendo de esta forma la
satisfacción de pacientes, familias y profesionales.
3. Fortalecer los equipos específicos interdisciplinarios de Cuidados
Paliativos existentes e impulsar a la creación de equipos
intrahospitalarios para apoyar los equipos de APS en todo el territorio
nacional.
4. Propender a la coordinación y articulación de acciones para la
optimización de los recursos existentes en los diferentes niveles de
atención.
5. Fomentar la articulación de los equipos de salud que asisten a estos
pacientes con los diferentes efectores sociales y comunitarios, con el
fin de facilitar la accesibilidad a los distintos recursos necesarios
para la atención paliativa.
6. Promover la ampliación del programa a los otros sectores del sistema
sanitario argentino (ej. Seguridad social) para lograr el acceso a toda
la población objetivo independientemente de su cobertura de salud.
7. Promover un modelo de trabajo que este centrado en la persona, sea
interdisciplinario e integral como respuesta a las necesidades del
paciente y su familia para reducir el impacto de la enfermedad, en el
continuo de cuidados.
8. Impulsar la formación de los profesionales implicados en los
cuidados de estos pacientes en función de sus competencias en esta
materia, en todas las fases de formación profesional (grado, postgrado
y continua).
9. Proporcionar a la comunidad los conocimientos y herramientas
necesarios para sostener el proceso de cuidado del paciente en el
ámbito familiar y comunitario.
10. Establecer los mecanismos que aseguren una provisión continua y una
distribución adecuada de opioides y medicamentos esenciales para la
atención paliativa en todo el territorio nacional.
11. Implementar un sistema de evaluación de calidad mediante estándares
que permitan conocer el desempeño de los distintos niveles de atención
paliativa y del programa nacional de cuidados paliativos
Ejes estratégicos de implementación:
1. REDES DE REFERENCIA Y CONTRA-REFERENCIA
Si se piensa la atención médica desde la lógica de lo que necesita la
persona enferma, se concluye que, para brindar una atención de calidad,
es requisito el trabajo en red.
De acuerdo a la Resolución 643/2000 del Ministerio de Salud de la
Nación, Norma de organización y funcionamiento en cuidados paliativos,
la continuidad de cuidados se debe promover con una fácil transferencia
de un nivel a otro, disponiendo de mecanismos de referencia y
contra-referencia explícitos. El objetivo es que los distintos niveles
de atención funcionen en red, con una buena comunicación entre los
mismos. Para ello el programa de cuidados paliativos propone:
- La realización de protocolos de referencia y contra-referencia
específicos, para agilizar la continuidad de atención de los pacientes,
entre el primer nivel de atención y los equipos especializados o de
soporte.
- La formalización de redes de trabajo existentes a nivel local y
provincial, mediante la firma de convenios y establecimiento de
protocolos específicos para los dispositivos de cuidados paliativos
identificados.
- Continuar con la constitución del grupo de referentes de Cuidados
Paliativos del país para poder generar grupos de trabajo por provincias
y regiones.
- Articular estas redes con los diferentes recursos comunitarios y
sociales que posibiliten una accesibilidad más fluida a los recursos
necesarios para la atención paliativa en la comunidad y en el domicilio
(oxígeno, implementos varios, asistencia y ayuda en trámites,
cuidadores, etc.).
2. GESTIÓN Y RECURSOS
El Programa sustenta sus acciones en los principios de inclusión con
equidad y calidad. La gestión implica el trabajo en red en la formación
de recursos humanos y la obtención de recursos físicos, para hacer
efectivos:
- El seguimiento del paciente en todo el trayecto de la enfermedad: a
través de la articulación entre niveles de atención, la
institucionalización de los equipos específicos de Cuidados Paliativos,
la vinculación de los equipos de Cuidados Paliativos y Oncología, la
formalización de las redes entre los distintos niveles de atención, el
desarrollo de programas comunitarios de formación de cuidadores, la
implementación de estándares de calidad de atención en los diferentes
efectores de la red. Se propone también el trabajo con obras sociales
para observar el efectivo cumplimiento del PMO.
- La accesibilidad a medicamentos: Se trabajará la provisión de
medicamentos esenciales en Cuidados Paliativos (vademécum específico
consensuado). Se posibilitará la articulación con REMEDIAR y producción
púbica de opioides (morfina y metadona). Se desarrollarán protocolos de
accesibilidad y disponibilidad que permitan garantizar la trazabilidad
y se realizarán capacitaciones a profesionales en uso de opioides.
3. CAPACITACIÓN
Existe una gran necesidad de capacitación específica en cuidados
paliativos en el país. Asistir correctamente a pacientes con
sufrimiento por patologías oncológicas y a su familia, requiere
actitudes, conocimientos y habilidades específicas. La falta de
formación es una causa importante de asistencia sub-óptima y de
síndrome de burnout en los profesionales que atienden estos pacientes.
La capacitación se planificará dentro de las diferentes disciplinas que
conforman los equipos interdisciplinarios de Cuidados Paliativos,
enfatizando las 4 principales: medicina, enfermería, psicología y
trabajo social. Se reconocen tres niveles diferentes de formación:
grado, posgrado y continua.
El programa se plantea los siguientes objetivos de participación en la
formación de los recursos humanos en grado y formación continua:
- Grado: Convenios con las universidades con el objetivo de actualizar
sus programas de educación incluyendo Cuidados Paliativos en las
escuelas de medicina, enfermería, trabajo social y psicología. Alentar
la rotación de estudiantes avanzados en los servicios de Cuidados
Paliativos que funcionan como sede de formación del INSTITUTO NACIONAL
DEL CÁNCER.
- Continua: capacitación de médicos y enfermeros a través del Programa
de Becas de Capacitación de Recursos Humanos en Cáncer. Cursos en
terreno y virtuales para los distintos niveles de atención. Se dará
especial atención a la formación del Primer Nivel de Atención, para
favorecer la accesibilidad de los pacientes a la continuidad de
cuidados en cualquier región donde se encuentren.
4. COMUNICACIÓN
En el programa se entiende la comunicación en dos niveles: institucional y hacia la comunidad.
En el trabajo con las instituciones, en sintonía con la línea
estratégica del trabajo en red, se promueve la comunicación entre
efectores de distintos niveles de complejidad para el seguimiento del
paciente oncológico y al interior de cada efector, entre áreas y
servicios (por ejemplo, cuidados paliativos y oncología en hospitales
de referencia).
En el trabajo con la comunidad, se generarán materiales de comunicación
y difusión en distintos soportes (gráficos y audiovisuales), orientados
a la sensibilización sobre los derechos de la persona con cáncer a
recibir cuidados paliativos y contribuir a instalar el enfoque integral
que éstos promueven. Asimismo se favorecerá la capacitación a nivel
comunitario tanto de agentes sanitarios, como de individuos de la
comunidad con voluntad de participar en el acompañamiento de personas
en el final de la vida.