MINISTERIO DE TRANSPORTE

Resolución 113-E/2017

Ciudad de Buenos Aires, 08/03/2017

VISTO el Expediente Nº S02:0004752/2017 del registro del MINISTERIO DEL INTERIOR, OBRAS PÚBLICAS Y VIVIENDA, el Expediente original N° 668/2015 del registro del ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA), organismo descentralizado actuante en la órbita de este Ministerio, la Ley N° 13.064, los Decretos Nros. 375 de fecha 24 de abril de 1997, 13 de fecha 10 de diciembre de 2015, 375 de fecha 18 de febrero de 2016, las Resoluciones Nros. 1383 de fecha 10 de noviembre de 2014 y 1342 de fecha 24 de julio de 2015, ambas del entonces MINISTERIO DEL INTERIOR Y TRANSPORTE, y

CONSIDERANDO:

Que por medio de la Resolución Nº 1383 de fecha 10 de noviembre de 2014 del entonces MINISTERIO DEL INTERIOR Y TRANSPORTE se autorizó el llamado a Licitación Pública N° 4/14 destinada a la “Readecuación y Ampliación de la Terminal de Pasajeros” del Aeropuerto “EL TEHUELCHE” de la Ciudad de Puerto Madryn, Provincia del CHUBUT, en el marco de la Ley de Obras Públicas N° 13.064.

Que a través de la Resolución N° 1342 de fecha 24 de julio de 2015 del entonces MINISTERIO DEL INTERIOR Y TRANSPORTE, se adjudicó la mencionada licitación a la oferta realizada por la empresa INGEVAMA SOCIEDAD ANÓNIMA INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN y se autorizó al ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) a suscribir el correspondiente Contrato de Obra Pública.

Que en fecha 14 de agosto de 2015 el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) suscribió con la empresa INGEVAMA SOCIEDAD ANÓNIMA INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN, el Contrato de Obra Pública N° 2/15 para la “Readecuación y Ampliación de la Terminal de Pasajeros” del Aeropuerto “EL TEHUELCHE” de la Ciudad de Puerto Madryn, Provincia del CHUBUT, sin que se haya dado inicio a los trabajos.

Que la adopción a nivel nacional de nuevas políticas en materia de conectividad multimodal impuso, en el escenario actual, una reevaluación de las prioridades en el desarrollo de las obras aeroportuarias y como consecuencia en la asignación de los recursos, todo ello en resguardo del interés público.

Que en ese sentido, el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) manifestó con relación a la obra en cuestión que “…habiéndose incorporado nuevas políticas de desarrollo aeroportuario en materia de conectividad en lo Nacional y Regional…esta Gerencia considera que, el avance y la importancia que registran las obras en curso en el Aeropuerto de Trelew cuyo tráfico de pasajeros es significativamente mayor al de Puerto Madryn, del cual es vecino a escasos 65 km y del cual se encuentra comunicado por una autovía en construcción por la Dirección Nacional de Vialidad…tornaría redundante asignar recursos significativos para modernizar una terminal que, finalmente, sirve precisamente a la misma región”.

Que sumado a ello, el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) expresa que una situación análoga se presenta al tiempo de considerar las obras en ejecución y las pendientes de inicio en el Aeropuerto “GENERAL E. MOSCONI” de la Ciudad de COMODORO RIVADAVIA, Provincia del CHUBUT.

Que en ese sentido manifiesta que “La dimensión de las obras a ejecutar en el aeropuerto de COMODORO RIVADAVIA, entre las cuales se destaca la nueva Terminal de Pasajeros - que supera la remodelación prevista en planes de obra de años anteriores - agrega un elemento de importancia al marco descripto en la Providencia GIA N° 537/16 respecto de las nuevas políticas de desarrollo definidas a nivel Nacional, en tanto se articula, junto con los trabajos en Trelew, en un nuevo escenario que impone redefinir la asignación de recursos en el contexto de una misma región”.

Que en relación a las obras de infraestructura aeroportuaria mencionadas, las que sirven a la misma región que la obra “Readecuación y Ampliación de la Terminal de Pasajeros” del Aeropuerto “EL TEHUELCHE” de la Ciudad de Puerto Madryn, Provincia del CHUBUT, el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) señala que el proyecto de la obra programada en el Aeropuerto “ALMIRANTE ZAR” de la Ciudad de TRELEW, Provincia del CHUBUT incluye los siguientes aspectos: a) Ampliación de la Plataforma Comercial, b) Adecuación de la demarcación diurna de la plataforma existente, c) Adecuación geométrica de Calles de Rodaje, d) Readecuación de márgenes de Pista, e) Readecuación de franjas de seguridad, f) Repavimentación de la Pista 06-24, g) Instalación de un nuevo sistema de ayudas visuales para Categoría I de operación de la pista y la ejecución de obras complementarias de repotenciación eléctrica; que incluye nuevas luces de borde de pista, tendido de fibra óptica y repotenciación eléctrica en subestación transformadora, grupo electrógeno y tendido de cable alimentador de tensión de 13.2 Kv.

Que por su parte el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) señala que las obras a ejecutarse en el Aeropuerto “GENERAL E. MOSCONI” de la Ciudad de COMODORO RIVADAVIA, Provincia del CHUBUT comprenden los siguientes trabajos: a) Rehabilitación de pavimentos de Pista 07-25, Rodajes y Plataformas, b) Nueva Terminal de Pasajeros, c) Estacionamiento vehicular.

Que consecuentemente, el interés público que se buscaba satisfacer con la celebración del Contrato de Obra Pública N° 2/15 ha mutado.

Que tal como manifiesta el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA), el conjunto de obras que programara en ejercicio de sus competencias técnicas de planificación aeroportuaria, y que sirven a la misma región en la que se proyectó la realización de la obra “Readecuación y Ampliación de la Terminal de Pasajeros” del Aeropuerto “EL TEHUELCHE” de la Ciudad de Puerto Madryn, Provincia del CHUBUT, conlleva una modificación del interés público tenido en miras al tiempo de la celebración del contrato para la realización de dicha obra.

Que en efecto, la realización del conjunto de las obras mencionadas -en ejecución y pendientes de inicio - en los Aeropuertos “ALMIRANTE ZAR” de la Ciudad de TRELEW, y “GENERAL E. MOSCONI” de la Ciudad de COMODORO RIVADAVIA ambos de la Provincia del CHUBUT, configuran una variación en la valorización concreta del interés público que se tuvo en consideración al celebrar la contratación de la obra de “Readecuación y Ampliación de la Terminal de Pasajeros” del Aeropuerto “EL TEHUELCHE” de la Ciudad de Puerto Madryn, Provincia del CHUBUT.

Que tal variación, en el estado actual de situación, torna ineficiente la asignación de recursos significativos en una terminal de pasajeros que se desenvuelve en la misma región que el resto de las obras, cuya envergadura, impacto regional y trascendencia en cuestiones técnicas y económicas es de mayor dimensión.

Que la planificación aeroportuaria se desarrolla en base a las diferentes regulaciones nacionales e internacionales que aplican en la materia, siguiendo objetivos estratégicos generales diseñados por el ESTADO NACIONAL.

Que la previsión, programación y desarrollo de las obras que se mencionan en los considerandos precedentes, en el caso las relativas a los aeropuertos de las ciudades de PUERTO MADRYN, TRELEW y COMODORO RIVADAVIA, todos ellos de la Provincia del CHUBUT, se realiza en ejercicio de la competencia técnica específica del ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) relativa a la planificación aeroportuaria.

Que al respecto, cabe citar los principios y objetivos rectores del actuar del ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) vinculados con la planificación aeroportuaria, establecidos en el Artículo 14 del Decreto N° 375 de fecha 24 de abril de 1997, entre ellos: “e) Propender a la obtención de la infraestructura aeroportuaria para satisfacer las necesidades de la actividad aeronáutica y asegurar su eficiente explotación…g) Velar por la operación confiable de los servicios e instalaciones aeroportuarias de acuerdo a las normas nacionales e internacionales aplicables…h) Impulsar la adecuación de la capacidad aeroportuaria contemplando la integración de las diferentes áreas y territorios nacionales, como así también el incremento del tráfico aéreo.”

Que para cumplir con dichos objetivos, el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) cuenta con las siguientes funciones: “17.1 Establecer las normas, sistemas y procedimientos técnicos requeridos para administrar, operar, conservar y mantener los aeropuertos integrantes del Sistema Nacional de Aeropuertos y controlar su cumplimiento; 17.3 Asegurar que el concesionario y/o administrador del aeropuerto cumpla y actualice los planes contenidos en el Plan Maestro del aeropuerto para el mantenimiento y conservación en buenas condiciones de los bienes afectados al servicio. El Organismo Regulador podrá requerir los informes que estime necesarios para tal fin; 17.14 Hacer cumplir el presente decreto y sus disposiciones complementarias en el ámbito de la competencia, supervisando el cumplimiento de las obligaciones y prestación de los servicios por parte del concesionario y/o administrador aeroportuario. En los casos de concesiones, fiscalizará, controlará y aprobará la realización de las obras e inversiones que se hubieren previsto; 17.15 Velar por el mantenimiento, conservación y modernización de la infraestructura aeroportuaria del Sistema Nacional de Aeropuertos, propiciando la construcción y desarrollo de los aeropuertos que fueren necesarios para atender las necesidades de los usuarios y del tráfico aéreo; 17.16 Aprobar los Planes Maestros y/o sus modificaciones preparados por el concesionario o administrador del aeropuerto y controlar su cumplimiento; 17.25 Asegurar la continuidad de los servicios esenciales; 17.36 En general, realizar todo otro acto que sea necesario para el mejor cumplimiento de sus funciones y de los fines de ese decreto y de sus normas complementarias, así como asumir las funciones que le sean asignadas en el futuro”.

Que el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) manifiesta que la planificación aeroportuaria es una herramienta sujeta a revisiones y actualizaciones continuas.

Que el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) expresa que el presente es un supuesto de revisión de una de las obras otrora contempladas en el marco de la planificación aeroportuaria, como consecuencia del dinamismo que la caracteriza.

Que, con relación a la cuestión, la OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS expresó, mediante Dictamen ONC Nº 446 de fecha 18 de noviembre de 2014, que “no media ilicitud sino cambio en la valoración del interés público respecto a la existente al momento de contratar. Ello así, por cuanto la Administración no puede quedar indefinidamente ligada por contratos que actualmente resultan inadecuados para satisfacer las necesidades originariamente tenidas en cuenta”.

Que, en esa inteligencia, el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) manifestó, en orden a las razones de interés público expuestas, la pertinencia de proceder a la revocación del Contrato de Obra Pública N° 2/15 suscripto entre INGEVAMA SOCIEDAD ANÓNIMA INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN y el citado Organismo Regulador, por razones de oportunidad, mérito y conveniencia.

Que si bien la instrumentación de la revocación por oportunidad, mérito y conveniencia no se encuentra expresamente prevista en la Ley Obras Públicas Nº 13.064, esta modalidad de extinción ha tenido reconocimiento en la doctrina y la jurisprudencia.

Que al respecto la doctrina tiene dicho que la revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia procede aun cuando no estuviera expresamente pautada en el Contrato, por lo que puede estar implícita (Miguel S. MARIENHOFF, “Tratado de Derecho Administrativo”, BUENOS AIRES, Editorial ABELEDO – PERROT, T°. II, 2011, Página 283), afirmando que “…La revocación por razones de oportunidad la dispone y lleva a cabo la Administración pública, por sí y ante sí, por tratarse de una potestad ínsita a la misma, ya que la Administración Pública tiene la facultad y el deber de apreciar el interés público y de actuar para satisfacerlo. …En el orden administrativo, trátase de un corolario de la potestad ejecutiva o de gestión (Miguel S. MARIENHOFF, “Revocación del acto administrativo por razones de oportunidad, mérito o conveniencia”, la Ley 1980-B, Página 817).

Que se ha señalado que “…la Administración goza de la potestad de rescindir un contrato de obra pública por razones de oportunidad y conveniencia, y que tal voluntad exclusiva de la Administración, que se ejercita para una mejor satisfacción del interés público -aun cuando ella no hubiere sido prevista en forma textual o expresa por la LOP-, “…se encuentra implícita en los preceptos de la legislación específica de la materia…”” (Ricardo T. DRUETTA y Ana P. GUGLIELMINETTI, “Ley 13.064 de Obras Públicas. Comentada y anotada”, BUENOS AIRES, Editorial ABELEDO PERROT, 2013, Página 418).

Que “…la revocación se emplea para satisfacer exigencias de interés público, para extinguir por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, el contrato creado regularmente…” (cfr. Osvaldo M. BEZZI, “El contrato de obra pública”, Editorial ABELEDO PERROT, BUENOS AIRES, 1982, Página 302).

Que la revocación, en el presente caso, encuentra su motivo en la inadecuación que la relación jurídica generada con la suscripción del contrato de obra pública evidencia respecto de las exigencias actuales del interés público involucrado.

Que la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN ha expresado que “…otra de las singularidades que caracterizan a los contratos administrativos y a sus modos de ejecución, es la presencia constante en ellos de otra potestad de la administración pública, en mérito de la cual esta tiene la prerrogativa de disponer de manera unilateral, la rescisión de esos contratos” (Dictámenes 168:125, con cita de Héctor Jorge ESCOLA, “Tratado integral de los Contratos Administrativos”, Volumen 1, Parte General, DEPALMA, Página 400).

Que en ese orden la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN ha manifestado que “...Cuando el contrato, para satisfacer exigencias del interés público, deba ser extinguido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, la vía jurídica para lograr tal extinción no es la rescisión unilateral sino la revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia…” (Dictámenes 192:158 y 196:61).

Que en torno a ello, la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549 prevé y regula expresamente la revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia del acto administrativo.

Que la doctrina al respecto ha señalado que: “La redacción original del art. 7° de la LNPA establecía que sólo correspondía la aplicación analógica de las normas del título III de la ley a los contratos administrativos; su redacción actual, dada por el art. 36 del decreto 1023/2001, dispone la aplicación directa a ellos, en cuanto fuera pertinente, de las normas del citado título, que contiene en su art. 18 la potestad revocatoria. De modo más específico aún, el art. 12, inc. b), segundo párrafo, del decreto Nº 1023/2001, otorga a la “autoridad administrativa” la facultad de revocar contratos por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.” (Ricardo Tomas DRUETTA, “Ley 13.064 de Obras Publicas – Comentada y Anotada”, ABELEDO PERROT, Páginas 418 y 419).

Que en virtud de lo expuesto, se concluye que la Administración cuenta con la facultad para proceder a la revocación del Contrato de Obra Pública N° 2/15 suscripto entre INGEVAMA SOCIEDAD ANÓNIMA INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN y el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) por razones de oportunidad, mérito y conveniencia.

Que en ese contexto, cabe señalar en relación a la indemnización del contratista, que la misma se deberá limitar al daño emergente y no contemplar el lucro cesante.

Que dicha postura ha sido sostenida por el máximo órgano de asesoría jurídica de la Administración, el que señaló que “La indemnización o resarcimiento que corresponde a la contratista - cuando se ha revocado el contrato de obra pública, por razones de oportunidad, mérito o conveniencia - debe comprender solo el daño emergente y no el lucro cesante”.

Que a su vez, cabe señalar que en el orden nacional la Ley N° 21.499 (art. 10) excluye de la indemnización al lucro cesante, la misma regla debe aplicarse en materia de revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia que por tratarse de la “extinción” de un derecho de origen y naturaleza administrativa es una potestad propia de la Administración Pública.

Que el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA), ha tomado la intervención de su competencia.

Que la DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS dependiente de la SUBSECRETARÍA DE COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA del MINISTERIO DE TRANSPORTE ha tomado la intervención de su competencia.

Que la presente medida se dicta en uso de las facultades conferidas por la Ley Nº 13.064 y el Decreto Nº 375 de fecha 18 de febrero de 2016.

Por ello,

EL MINISTRO DE TRANSPORTE

RESUELVE:

ARTÍCULO 1º — Revocase, por razones de oportunidad, mérito y conveniencia, el Contrato de Obra Pública N° 2/15 suscripto entre el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos e INGEVAMA S.A INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN para la Realización de la obra “Readecuación y Ampliación de la Terminal de Pasajeros” del Aeropuerto “EL TEHUELCHE” de la Ciudad de Puerto Madryn, de la Pcia. De Chubut.

ARTÍCULO 2º — Comuníquese, publíquese, dese a la Dirección Nacional del Registro Oficial, archívese. — Guillermo Javier Dietrich.