MINISTERIO
DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS
Resolución 670-E/2016
Ciudad de Buenos Aires, 19/08/2016
VISTO el Expediente N° S04:0029662/2016 del registro de este
Ministerio, las Leyes Nos. 24.043, 24.411, 25.192, 25.914, 26.564 y
26.913, y la Resolución S.D.H. y P.C. N° 1 del 29 de enero de 2016, y
CONSIDERANDO:
Que por la Resolución S.D.H. y P.C. N° 1/16 se viene realizando un
relevamiento respecto al estado y diagnóstico del trámite de los
expedientes en materia de Leyes Reparatorias, con especial enfoque en
las complejidades y efectos que el vacío legislativo sobre "exilio
forzado" ha determinado con relación a la aplicación analógica de la
Ley N° 24.043 y sus modificatorias.
Que en la citada Resolución se expuso la situación de emergencia
presentada por la UNIDAD AD HOC, creada mediante la Resolución S.D.H.
N° 4 del 24 de enero de 2005 en el ámbito de la Coordinación de la Ley
N° 24.043, sosteniendo que "...resulta necesario reforzar el accionar
de la citada Unidad a través de la unificación de criterios de
interpretación conforme las directrices pretorianas que al respecto
viene desarrollando nuestro más Alto Tribunal, la doctrina de la
PROCURACIÓN DEL TESORO DELA NACIÓN como así también la experiencia
recogida en la tramitación de las leyes reparatorias".
Que el estado descripto resulta corroborado en el informe producido con
fecha 4 de mayo de 2016 por la DIRECCIÓN DE GESTIÓN DE POLÍTICAS
REPARATORIAS dependiente de la mencionada Secretaría, donde además se
da cuenta de la existencia de la tramitación de TRES MIL NOVECIENTOS
OCHENTA Y DOS (3982) y TRES MIL TRESCIENTOS TREINTA Y SEIS (3336)
expedientes correspondientes a las reparaciones previstas por las Leyes
Nros. 24.043 y 26.564, respectivamente.
Que el temperamento asumido por esta Administración en los términos
transcriptos en el primer considerando, reconocía un universo
aproximado de CINCO MIL OCHOCIENTOS (5800) expedientes administrativos
en trámite por "exilio forzado" y consiguientemente, su proyectada
resonancia en sede judicial; provocándose la tensión del debate
-linealmente-, en la pugna entre la falta de legislación en materia de
exilio forzado y los alcances de la aplicación analógica de la Ley N°
24.043.
Que a consecuencia del vacío legislativo en la materia, se fue
evolucionando a través de diversas perspectivas y alcances, en la
aplicación analógica de la Ley N° 24.043 al referido Colectivo. En ese
itinerario, las interpretaciones y decisiones elaboradas por los
operadores de las instancias administrativas y judiciales que
intervinieran en la vastedad de la casuística presentada, permitió la
construcción de un régimen pretoriano que -en la generalidad de su
trazo- puede traducirse en el siguiente postulado: a los fines de la
ley, la detención es equiparable al ostracismo, en tanto debe
computarse el lapso transcurrido en el exilio por aquellas personas
perseguidas ilegalmente "Yofre de Vaca Narvaja, Susana c/ M° del
Interior -resol. M.J.D.H. 221/00 (expte. 443.459/98)".
Que en dichos autos, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN ha hecho
aplicación analógica de los preceptos legales destinados a fundar en
ellos, el acogimiento favorable a extender la reparación a los casos de
exilio, salvando así la falta de inclusión expresa de este supuesto en
el texto de la Ley N° 24.043.
Que ante ese escenario, y con el devenir de los años, la PROCURACIÓN
DEL TESORO DE LA NACIÓN ha variado su postura en esta materia en
sentidos divergentes, remitiendo su última doctrina en esta temática al
caso "Pujadas". En dicho caso, conforme surge del Dictamen PTN N° 268
del 18 de diciembre de 2014, el Alto Organismo Asesor -al tratar en
general aquellas situaciones de "exilio forzado" determinadas por
motivos de persecución política-, analizó DOS (2) pronunciamientos
emanados de la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN y sobre esa base
expuso las razones que impedirían dirimir, ante la ausencia de un texto
legal expreso, qué casos están alcanzados por la construcción
pretoriana de nuestro Máximo Tribunal de Justicia y cuáles otros no lo
están. Frente a la imposibilidad expuesta, concluyó que tales
cuestiones debían transitar la etapa necesaria de debate y prueba que
provee un proceso judicial de conocimiento completo, que culmine con un
fallo dictado en consecuencia.
Que no obstante ello, en dicho caso testigo utilizado por el Máximo
Órgano Asesor para sentar su doctrina vigente en la materia, la Sala I
de la CÁMARA NACIONAL DE APELACIONES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FEDERAL, en la causa N° 56.578/15, caratulada "Pujadas, Víctor c/
Ministerio de Justicia y DDHH s/ recurso directo de organismo externo",
resolvió recientemente hacer lugar al recurso directo interpuesto por
el señor Víctor Pujadas (contra la Resolución MJyDH N° 1476/15 que le
había denegado el beneficio), remitiéndose el Tribunal al precedente
"Yofre de Vaca Narvaja" ya mencionado, sin haberse atravesado etapa de
"debate y prueba", como propiciara la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA
NACIÓN.
Que este Ministerio se ha venido ajustando al mencionado criterio
plasmado en el caso "Pujadas", sin haberse logrado en sede judicial, el
correlato esperado por el Máximo Organismo Asesor.
Que en efecto, y conforme se desprende del informe producido por la
DIRECCIÓN DE GESTIÓN JUDICIAL dependiente de la DIRECCIÓN GENERAL DE
ASUNTOS JURÍDICOS de este Ministerio, las denegatorias administrativas
resueltas con base a la citada doctrina, recibieron por réplica
contundente del escenario judicial -a través de un mayoritario número
de sentencias-, la negación a la habilitación de prueba y debate
propugnada por el Dictamen PTN N° 268/14 y a la vez, la reiterada
aplicación analógica, de reconocer al exilio forzado en los términos de
la Ley N° 24.043.
Que esa praxis judicial se ha mantenido invariable al igual que la
consecuente generación del incremento de los costos y costas impuestas
al ESTADO NACIONAL, al resultar perdidoso en su postura.
Que según el citado informe, en materia de procesos judiciales por
exilio forzoso, desde el año 2013 a la fecha se han dictado TRESCIENTOS
CINCUENTA (350) sentencias adversas al ESTADO NACIONAL, contra un total
de CINCUENTA Y TRES (53) favorables a la Administración.
Que queda verificada así, una clara doctrina judicial en el sentido de
la admisión del régimen reparatorio plasmado en la Ley N° 24.043 y sus
modificatorias, en los casos de exilio forzoso debidamente probados y
precedidos por situaciones de detención ilegal y/o persecución que
hubieran generado en los involucrados, un temor fundado a experimentar
un grave riesgo en sus vidas, integridad física y/o libertad personal.
Cabe agregar que los aludidos fallos favorables, se debieron únicamente
a que los reclamantes no lograron probar tales circunstancias, siendo
interpretada su partida del país como un autoexilio voluntario.
Que en este sentido, razones de interés público y debida diligencia
impiden que se tolere y mantenga la inercia que presenta el contexto
descripto, imponiendo en esta Administración la urgente asunción de
sanear la ineficiencia que se revela en el dispendio procedimental
aplicado al tratamiento de los reclamos por exilio forzado.
Que en consecuencia, resulta necesario apartarse de la referida
doctrina "Pujadas" de la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN, y hacer
operativa la aprehensión y aplicación de los lineamientos de la
doctrina pretoriana antes citada en el caso "Yofre", elaborada por la
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, en punto al tratamiento y
aplicación analógica de la Ley N° 24.043 a las reclamaciones
reparatorias por "exilio forzado".
Que la doctrina de la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN no es
obligatoria para este Ministerio, ante el carácter de Autoridad de
Aplicación que surge de la ley antes citada (Dictámenes250:261, 253:289
y 259:18). También el Alto Organismo Asesor ha señalado que resulta
conveniente que la Administración atienda en sus decisiones el
contenido de los pronunciamientos emanados del Poder Judicial, en
particular, aquellos dictados por el máximo Tribunal, siempre que se
trate de una jurisprudencia coetánea y exista una identidad sustancial
entre las cuestiones en juego (Dictámenes252:312).
Que la citada aplicación analógica debe integrarse, comprendiendo las
diferencias respecto de la afectación de derechos entre los exiliados y
los efectivamente detenidos y aún de aquellos que sufrieron libertad
vigilada, debiendo ser necesariamente ponderadas en la diversidad de
sus sustancialidades, a la hora de fijar el monto de las reparaciones a
conceder.
Que en ese sentido, debe recalarse en el principio constitucional de
igualdad, consagrado en el artículo 16 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL, que
exige necesariamente acreditar que las realidades a comparar exhiban
características similares.
Que consecuentemente, el otorgamiento de la indemnización por el
período pasado en el llamado exilio, deberá necesariamente respetar la
índole de los perjuicios sufridos por sus protagonistas, respecto de
los que debieron soportar aquellos sometidos a una detención efectiva o
libertad vigilada por parte de las fuerzas de la represión.
Que por lo expuesto, y en congruencia con esta política orientada en la
búsqueda del interés público y eficiencia en la gestión, este
Ministerio habrá de apartarse, dejando sin efecto la mecánica y directa
aplicación del quantum indemnizatorio previsto por el artículo 4°,
primer párrafo, de la Ley N° 24.043 y sus modificatorias, para los
supuestos de "exilio forzado"; por cuanto la metodología de cálculo
indemnizatorio así practicado, desatiende completar la actividad
analógica que la cuestión requiere, conllevando resultados que
consagran la violación de los principios de igualdad y razonabilidad
que deben presidir la actividad reparatoria.
Que reconocer una indemnización completa por cada día pasado en el
exterior, excede la finalidad indemnizatoria tenida en miras por el
legislador, consagrándose una especie de gracia o liberalidad por parte
del Estado, incompatible con los principios que rigen la administración
del presupuesto nacional y la sustentabilidad armónica que debe
asegurarse de las restantes políticas de estado.
Que lo concluido se colige, entre otras, de los siguientes parámetros
de razonabilidad: i) el exilio exhibe una limitación aminorada de la
Libertad, frente al menoscabo más radical sufrido por aquella, que se
representa en la detención ilegal efectiva, ii) el exilio ha sido la
"consecuencia" disvaliosa de los delitos de lesa humanidad como es el
caso de la detención ilegal efectiva, y su entidad debe evaluarse en la
dimensión de la naturaleza jurídica de "lo accesorio", manteniendo por
definición, notas nítidamente disminuidas respecto a la entidad "del
principal" que en el caso, se encuentra representado por los delitos de
Lesa Humanidad, que fueran su causa, y iii) el exilio participa en
relación a la vulneración que ocasiona al derecho a la libertad -en su
graduación-, al nivel o rango siguiente, al estado de disminución de
las libertades que experimentaron los habitantes de la República, que
habiendo estado detenidos o no, continuaron residiendo en el país hasta
el 10 de diciembre de 1983 bajo las condiciones de excepción, derivadas
del estado de sitio.
Que como colofón de los criterios puntualizados y su razonabilidad para
concluir en la equidad del porcentual de aplicación que se fija
analógicamente por cada día de "exilio forzado";deberá atenderse a la
integralidad y armonía que debe presidir la constelación de
indemnizaciones establecidas por las distintas leyes reparatorias.
Que en esa tarea, especial relevancia adquieren los fundamentos que
sostuvieran la sanción de la Ley N° 26.913, cuyo objetivo fue el de
reconocer el derecho básico a trabajar, del que se desprenden los
derechos previsionales interrumpidos -en el caso- para aquellas
personas que en los años de la dictadura militar fueron obligadas a
exiliarse. Es decir, compensar la interrupción de la vida laboral que
también afectó el trámite normal de los aportes patronales y
jubilatorios.
Que el valor indemnizatorio que por esta Resolución se establece por
cada día de "exilio forzado" converge, se integra y se consolida en su
equidad, con la pensión del régimen reparatorio previsto por la Ley N°
26.913; especialmente valorado desde sus características de permanente,
periódico y representativo de importes aproximados al doble de una
jubilación ordinaria mínima.
Que lo expuesto impone a este Ministerio-en calidad de autoridad de
aplicación de la Ley N° 24.043- la asunción perentoria del ejercicio de
las facultades que le confiere la materia, consistentes en practicar la
labor de "integración" que deviene la aplicación analógica de la Ley N°
24.043 y sus modificatorias, a los reclamos indemnizatorios por "exilio
forzado".
Que en este sentido, la labor de integración -desde el ámbito
administrativo- que se manifiesta en la presente resolución, tiene por
alcance establecer los lineamientos fundantes para justipreciar y fijar
el beneficio o indemnización que por cada día de "exilio forzado",
corresponderá reconocer y computar congruentemente, por aplicación
analógica de la citada norma.
Que nuestro Alto Tribunal de Justicia ha circunscripto su labor
analógica a suplir el vacío legal de la Ley N ° 24.043 y sus
modificatorias ante la ausencia en su literalidad de las situaciones
por "exilio forzado" y por ende, se limitó a establecer los plazos
alcanzados por esta clase de reclamos reparatorios. Empero, las tareas
de integración analógica en el "quantum" que corresponde asignar a cada
día de "exilio forzado", importa de una actividad inherente a la esfera
de atribuciones que -como Autoridad de Aplicación-, la ley expresamente
le confirió en su ejercicio, a este Ministerio.
Que en virtud de los fundamentos y facultades invocadas, este
Ministerio ha de fijar el valor del beneficio por cada día de "exilio
forzado" en el porcentual del VEINTICINCO POR CIENTO (25%), aplicado
sobre el valor que alcanza el beneficio por día, de acuerdo a las bases
establecidas en el artículo 4°, primer párrafo, de la Ley N° 24.043 y
sus modificatorias.
Que adicionalmente, del relevamiento efectuado por la DIRECCIÓN DE
GESTIÓN DE POLÍTICAS REPARATORIAS de la SECRETARÍA DE DERECHOS HUMANOS
Y PLURALISMO CULTURAL y la SUBSECRETARÍA DE COORDINACIÓN de este
Ministerio, se tiene que los beneficios por detención ilegal efectiva y
por exilios forzosos, otorgados durante el período 2013 al mes de mayo
de 2016 por esta cartera, conforme la Ley N° 24.043 y sus
modificatorias, y su interpretación pretoriana, permiten observar que:
i) en el citado lapso, se han pagado un total de DOSCIENTOS TREINTA Y
SIETE MIL CIENTO CATORCE (237.114) días por motivos de detención
ilegal, contra un total de OCHOCIENTOS SESENTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS
CUATRO (865.204) días por exilio; ii) dichos pagos implicaron, tomando
como referencia el valor diario al 31 de mayo de 2016 para tales
reparaciones (PESOS SETECIENTOS SESENTA CON CUARENTA CENTAVOS ($
760,40)) una suma de PESOS CIENTO OCHENTA MILLONES TRESCIENTOS UN MIL
CUATROCIENTOS OCHENTA Y CINCO ($180.301.485) en concepto de
detenciones, mientras que por razones de exilio forzoso se abonó la
suma de PESOS SEISCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MILLONES NOVECIENTOS UN MIL
CIENTO VEINTIUNO ($ 657.901.121); iii) estas cifras reflejan que, desde
el 2013 a la fecha, los días reconocidos y en consecuencia- los montos
erogados por el ESTADO NACIONAL en concepto de exilio forzoso han sido
un TRESCIENTOS SESENTA Y CINCO POR CIENTO (365%) mayor al reconocido y
erogado por razones de detenciones ilegales en el marco de la Ley N°
24.043 y sus modificatorias, proporción que se ha venido incrementando
a lo largo de dichos años.
Que tales cifras demuestran la desproporción presupuestaria que se
generó al aplicar en forma mecánica y directa el "quantum"
indemnizatorio previsto por el artículo 4°, primer párrafo de la Ley N°
24.043 y sus modificatorias a los supuestos de exilio forzado, en
contraste con las erogaciones ocurridas por las situaciones de
detención ilegal.
Que por otro lado,-por vía de hipótesis- de hacerse una proyección de
la totalidad de los expedientes en trámite por exilio forzado, bajo los
criterios de liquidación al 31 de mayo de 2016, demandarían como mínimo
el pago de la suma de PESOS NUEVE MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y CINCO
MILLONES OCHO MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y CUATRO ($ 9.495.008.344).
Que ello conduciría a que adquieran relevancia los criterios de
razonabilidad invocados si se los analiza en el marco de la Ley N°
27.198 por medio de la cual se aprobó el Presupuesto General de la
Administración Nacional para el Ejercicio 2016, y se los aprecia -a
modo comparativo- con la planilla Anexa al artículo 47 de la citada
norma, que previó como importe máximo un total de PESOS MIL DOSCIENTOS
MILLONES ($ 1.200.000.000), en colocación de bonos de consolidación
para atender los beneficios de las Leyes Nros. 24.411 (desaparecidos /
fallecidos); 24.043 (detenidos); 25.192 (represión del levantamiento
cívico militar 1956); 26.690 (Embajada de Israel) y 27.139 (A.M.I.A.).
Que en este sentido, de continuarse con los criterios actuales para la
liquidación de los exilios forzosos, y en el supuesto de resolver todo
este colectivo en el corriente año, implicaría la necesidad de
excederse en un SETECIENTOS NOVENTA Y UN POR CIENTO (791%) más de lo
previsto por los legisladores a la hora de prever el gasto (en bonos)
de las CINCO (5) leyes reparatorias, mencionadas en el anterior
considerando, exteriorizando un impacto económico en desvío, que
tornaría imposible afrontarlo.
Que por último, cabe agregar que omitir o desentenderse de las
implicancias de la ponderación sobre la diversa sustancialidad que
advierten los casos de exilio forzado y de detención ilegal efectiva,
sin practicar la labor de integración explicitada a lo largo de la
presente; es en términos económicos, sostener que este Ministerio y los
restantes poderes del Estado involucrados en la materia, se
desentiendan del interés público comprometido ante el directo y
superlativo impacto negativo que sobre el erario público representa
aproximadamente la suma de PESOS SIETE MIL CIENTO VEINTICINCO MILLONES
($ 7.125.000.000).
Que la presente resolución cumple en sus términos y alcances con el
restablecimiento y preservación del interés público que resultara
afectado a consecuencia de la omisión del ejercicio de las facultades
conferidas por el artículo 8° de la Ley N° 24.043 y sus modificatorias
a este Ministerio y al propio tiempo, detiene el impacto económico que
llevaría a precarizar la sustentabilidad de la política de estado sobre
derechos humanos, y permite el sostenimiento de las restantes leyes
reparatorias, Programas en materia de lucha contra la violencia de
género, sexual, trata de personas, y otros programas protectorios
afines.
Que resulta oportuno mencionar que han tramitado por ante el HONORABLE
CONGRESO DE LA NACIÓN distintos proyectos de Ley tendientes a regular
esta materia (entre los cuales se puede destacar aquellos registrados
bajo Expedientes Nros. S-4526/04 y N° 1747-D-2009), sin que a la fecha
hayan sido sancionados ninguno de ellos.
Que la SECRETARÍA DE DERECHOS HUMANOS Y PLURALISMO CULTURAL y la
DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS de este Ministerio han tomado la
intervención que les compete.
Que la presente medida se dicta en uso de las atribuciones conferidas
por el artículo 8° de la Ley N° 24.043 y sus modificatorias, en
concordancia con el artículo 22 de la Ley de Ministerios (t.o. 1992) y
sus modificaciones.
Por ello,
EL MINISTRO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS
RESUELVE:
ARTICULO 1°.- Instrúyase a las áreas competentes de este Ministerio que
intervienen en la tramitación de las solicitudes de otorgamiento del
beneficio reglado por Ley N° 24.043 y sus modificatorias, invocando
situaciones de "exilio forzado", a ajustarse a las siguientes pautas:
a. Se elevarán al suscripto proyectos de resoluciones que propicien
otorgar el referido beneficio, sólo en los supuestos en los que se haya
acreditado -con el debido respaldo probatorio- la existencia de
situaciones de exilio que guarden analogía sustancial con la doctrina
establecida por la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION en el caso
"Yofre de Vaca Narvaja" (Fallos: 327:4241), así como el correspondiente
período indemnizable.
b. Se deberá computar por cada día de "exilio forzado", a los efectos
de su reconocimiento, el porcentual del VEINTICINCO POR CIENTO (25%)
sobre el importe que alcanza el beneficio por día, establecido por el
artículo 4°, primer párrafo, de la Ley N° 24.043 y sus modificatorias.
c. Se elevarán al suscripto proyectos denegatorios del respectivo
beneficio, cuando no concurran los extremos fijados en el inciso a) del
presente artículo.
Las áreas competentes deberán reformular los proyectos de resoluciones
en trámite, a fin de readecuarlos a las pautas precedentes.
ARTÍCULO 2°.- Instrúyase a la DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS de
este Ministerio a recabar la intervención de la PROCURACION DEL TESORO
DE LA NACION para que dictamine sobre la aplicación de los términos del
artículo 1° de la presente Resolución, con relación a aquellos trámites
que se encuentren sujetos a los distintos estadios de judicialización,
y respecto de los que se hubieren dictado actos administrativos
reconociendo el beneficio en cumplimiento de fallos emitidos
previamente.
ARTÍCULO 3°.- Regístrese, comuníquese y archívese.
