Bs. As., 20/5/93

VISTO, el decreto 937/93, y el cuestionamiento formulado contra el mismo por representantes de diversas provincias en el seno de esta Comisión en orden a su compatibilidad con la ley N° 23.548 y el acuerdo fiscal suscripto entre el Poder Ejecutivo Nacional y los Gobernadores de Provincia el 12 de agosto de 1993, y

CONSIDERANDO:

Que el decreto de referencia enuncia en sus considerandos que el mismo tiende a reducir los costos reales y asegurar un mayor ingreso per cápita de la población, modernizar la estructura productiva en materia de reconversión del equipamiento, asegurar el ingreso igualitario a los beneficios por parte de las empresas que produzcan y vendan bienes de capital, a utilizar como vía idónea para tales objetivos el otorgamiento de un subsidio en forma de reintegro de un porcentaje del precio de venta de los bienes de capital nuevos y fabricados en el país y destinados al mercado interno, así como la necesidad, para el mantenimiento del subsidio, que las provincias adhieran al régimen mediante la eliminación de las cargas impositivas propias que inciden en las operaciones que dan lugar al reintegro.

Que a su vez, el aludido Decreto, se define explícitamente inserto, según se señala en el considerando final, dentro de los denominados reglamentos de necesidad y urgencia.

Que el mecanismo que se instituye conforme a su articulado consiste fundamentalmente en:

a) Los sujetos titulares de empresas que realicen ventas de bienes de capital nuevos y de producción nacional destinados a inversiones en actividades económicas que se desarrollen en el país, recibirán un reintegro del 15 % del precio de venta de los mencionados bienes, hasta el 31 de diciembre de 1994 (art. 1º).

b) La implementación de la medida es inmediata y la misma entró en vigencia incondicionadamente por el lapso de sesenta días corridos, a partir del día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial, producida el 11 de mayo de 1993 (arts. 2º y 12).

c) Transcurrido el plazo inicial indicado en el punto precedente, el beneficio quedará limitado a los fabricantes que produzcan y vendan los bienes correspondientes, con planta fabril ubicada en provincias que hayan eliminado los impuestos de sellos y de ingresos brutos sobre esas operaciones, inscriptos en el Registro que a tal efecto habilite la Secretaría de Industria y Comercio, inscripción que deberá ser comunicada a la Dirección General Impositiva (art. 2º).

d) El reintegro podrá ser objeto de compensación con las deudas impositivas exigibles que tuvieran los sujetos beneficiarios en concepto de impuesto a las ganancias, sobre los activos o al valor agregado, y hasta la concurrencia de la obligación fiscal en mora (art. 9º). A su vez, la Dirección General Impositiva, a los efectos del reintegro, tomará de su recaudación diaria de impuestos nacionales coparticipados los fondos necesarios para efectuar los pagos respectivos (art. 11).

e) El reintegro fiscal percibido según el régimen instituido por el decreto no se computará como materia imponible en el impuesto a las ganancias y no formará parte de la base de imposición del impuesto al valor agregado.

Que reseñadas las características centrales del sistema se advierte que las provincias podrían levantar contra el mismo varios agravios, fundados en la ley N° 23.548 y en el acuerdo celebrado entre el Gobierno nacional y los gobiernos provinciales el 12 de agosto de 1992, o en reparos de orden constitucional. Desde la óptica de esta comisión, ellos son:

Primero: el otorgamiento del reintegro importa en los hechos una detracción de la masa coparticipable, que afecta los derechos de las provincias a percibir tales recursos y que infringe la ley N° 23.548 y el compromiso asumido por el Estado nacional en la primera parte del segundo párrafo de la cláusula sexta del convenio antes aludido. A tal respecto es útil recordar que en la estipulación citada se dejó establecido "El Estado nacional se compromete a no detraer de la masa coparticipable porcentajes o montos adicionales a los convenidos en este acuerdo, ni a transferir nuevos servicios sin la conformidad expresa de las provincias" (sic).

Que en el criterio de esta Comisión, el reintegro que se instituye por el decreto, viene a constituir en su sustancialidad un verdadero subsidio federal, no advirtiéndose el sustento legal que permita deducirlo de la recaudación diaria de impuestos nacionales coparticipados, o que habilite a aplicar su importe en compensación contra impuestos de tal carácter, ya que con dicha metodología se afectan los derechos de las provincias por merma de la masa, sobre la cual, en el régimen de la ley 23.548, participan por distribución primaria en un 57,66 % (art. 3º, incs. b), c) y d).

Segundo: frente a la posibilidad reconocida a los contribuyentes, de compensar el importe del reembolso contra deudas impositivas exigibles por impuesto a las ganancias y/o sobre los activos y/o al valor agregado, también se comprueba, que se defiere a la opción que los mismos realicen, el efecto neto de neutralización recaudatoria de obligaciones fiscales coparticipables que, en alguna proporción, se someten a distribución con parámetros diversos a resultas de los regímenes específicos vigentes para cada uno de los tributos. De ello se sigue como una derivación adicional, seguramente no buscada por la norma, que la opción compensatoria que efectúen los contribuyentes, resienta uno u otro de los mecanismos de reparto, los cuales, por lo demás, utilizan coeficientes de distribución diversos para la Nación y las provincias, y aplican los recursos a afectaciones específicas dispares, con lo cual la asignación del financiamiento altera la voluntad de las leyes y/o arbitrio de los fiscos contratantes, dependiendo ahora de la decisión que adopten los sujetos pasivos de los tributos al ejercer la compensación.

Tercero: Se abandona el espíritu de concertación voluntaria y multilateral mediante el consentimiento deliberado y expresado libremente por todos los fiscos intervinientes que surge de la ley 23.548 y primó en el acuerdo del 12 de agosto de 1992, y se lo sustituye por una decisión unilateral y compulsiva de una sola de las partes -la Nación-, con un debilitamiento del federalismo, forma política que se pretendió afianzar por el antedicho Convenio. A ello se suman varios agravantes. El acotamiento del beneficio de reintegro, luego de transcurridos los primeros sesenta días corridos, privando del mismo a los sujetos titulares de empresas con planta fabril ubicada en provincias que no hayan eliminado los impuestos de sellos y sobre los ingresos brutos sobre las mismas operaciones. De ello se deriva: Por un lado; en estimular desde el Gobierno federal una fuerte presión de los contribuyentes locales sobre los Gobiernos Provinciales para que se introduzca la suspensión de los gravámenes relacionados, generando una indebida interferencia sobre la autonomía de las provincias; y por el otro, a suministrar un trato de disfavor a los contribuyentes de aquellas jurisdicciones locales que resuelvan no someterse a los requerimientos de limitación de sus gravámenes, lo que importa, desde otro ángulo, un quebrantamiento al principio de lealtad federal, acrecentando las restricciones que para el impuesto sobre los ingresos brutos e impuesto de sellos establece la Ley-Convenio-Marco (de coparticipación, ley 23.548, artículo 9º, inc. b), numerales 1 y 2).

Que la exorbitancia de la limitación pretendida a las facultades tributarias provinciales, más proviniendo de un decreto del Poder Ejecutivo, a cuyo dictado no ha concurrido la voluntad general de la Nación —que se la reconoce en la Cámara de Diputados, conformada por los representantes del pueblo—, ni con el concurso de la instancia federal en la formulación de las leyes —que se instala en la Cámara de Senadores compuesta por los representantes de las provincias—, descalifica ab initio el intento de unitarizar los sistemas tributarios provinciales por tal vía, incluso ello se muestra de palmaria evidencia si se tiene en cuenta que la Corte Suprema de Justicia, al expedirse en la causa "S. A. Compañía San Pablo de Fabricación de Azúcar v. Provincia de Tucumán", sentencia de fecha 6 de noviembre de 1961 (Fallos: 251:180), dejó incluso establecido: "Que toda vez que lo atinente a las atribuciones provinciales en materia impositiva es de orden estrictamente constitucional, los plausibles acuerdos que puedan alcanzarse por leyes del tipo de la invocada (se refería a la ley-convenio de unificación de impuestos Internos 12.139), deben interpretarse restrictivamente" (sic - el entre paréntesis no obra en el texto original); para agregar más adelante: "Se trata de atribuciones propias de la soberanía conservada por los Estados provinciales, cuya limitación no puede ser sino estrictamente excepcional" (sic).

Que la metodología que se instaura por el decreto 937/93 no respeta el principio según el cual toda modificación al régimen fiscal federal de coparticipación debe provenir de una ley-convenio que contemple la necesaria y expresa adhesión de las jurisdicciones provinciales, criterio sustentado por esta Comisión desde la resolución general interpretativa N° 5, del 5 de julio de 1991.

Que igualmente la medida merece múltiples reparos constitucionales puros, los cuales deberán ventilarse en una instancia diferente de la Comisión Federal de Impuestos, por constituir una indebida injerencia en las autonomías provinciales (arts. 5º, 104 y concordantes de la Constitución Nacional), estar inspirada en una política segregadora y discriminatoria contraviniendo directivas contenidas en la Ley Fundamental (arts. 13, 67, inc. 14), pasar por alto que "La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas" (artículo 16, C. N.), por violentar la Carta Magna mediante desigualdades entre los contribuyentes por razones de vecindad dentro de la República, y por lesionar los principios de uniformidad y proporcionalidad al territorio, que deben inspirar el sistema fiscal nacional (artículo 67, incs. 1º y 2º del estatuto fundamental).

Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por la asesoría legal, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 11, inc. e) de la ley 23.548, y las reconocidas en la Resolución General Interpretativa N° 10, del 19 de setiembre de 1992.

EL COMITE EJECUTIVO DE LA COMISION FEDERAL DE IMPUESTOS

RESUELVE:

Artículo 1º — Interpretar con carácter general, que el decreto N° 937/93, por las razones desarrolladas en los considerandos precedentes se encuentra en palmaria pugna con la ley N° 23.548 y el espíritu que inspirara y compromisos que asumiera el Gobierno Nacional por el Acuerdo del 12 de agosto de 1992.

Art. 2º — Comunicar al dictado de esta Resolución a todos los Fiscos adheridos y proceder a su publicación en el Boletín Oficial. — Orlando A. Braceli. — Cecilia M. Ochoa. — Oscar A. Hoet. — Jorge A. Lara. — Cristian E. Asensio. — Miguel A. Asensio. — Susana B. Mistretta.