PODER JUDICIAL DE LA NACIÓN
CONSEJO DE LA MAGISTRATURA
Resolución 107/2019
Buenos Aires, 23/05/2019
En Buenos Aires, a los 23 días del mes de mayo del año dos mil
diecinueve, sesionando en la Sala de Plenario del Consejo de la
Magistratura del Poder Judicial de la Nación “Dr. Lino E. Palacio”, con
la Presidencia del Dr. Ricardo Recondo, los señores consejeros
presentes, y
VISTO:
El Expediente AAD N° 73/2014 caratulado “FERA MARIO (CONSEJERO) S/
proyecto de modificación del reglamento general del consejo de la
magistratura” y sus acumulados Expediente AAD N° 22/2015 caratulado
“SOLICITUD MOLDES LEONIDAS (CONSEJERO) S/ proyecto de modif. del art. 5
segundo parrafo del reg. gral” y Expediente AAD N° 39/2015 caratulado
“SOLICITUD DONATO ADRIANA OLGA (CONSEJERA) S/ proyecto de mod. del art.
5 del reglamento general del CM” y,
CONSIDERANDO
Que es necesario dar certeza al momento en que se produce la caducidad
de los procedimientos disciplinarios y de remoción contra los señores
Magistrados, que tramitan ante este Consejo de la Magistratura del
Poder Judicial de la Nación.
Que la Ley N° 24.937 -reformada por Ley 26.855– establece que:
“ARTÍCULO 7º — Atribuciones del plenario. El Consejo de la Magistratura
reunido en sesión plenaria, tendrá las siguientes atribuciones: …
15. Decidir la apertura del procedimiento de remoción de jueces
titulares, subrogantes y jubilados convocados de acuerdo al artículo 16
de la ley 24.018 previo dictamen de la Comisión de Disciplina y
Acusación, formular la acusación correspondiente ante el Jurado de
Enjuiciamiento, y ordenar, en su caso, la suspensión del magistrado. A
tales fines se requerirá una mayoría absoluta del total de los
miembros. Esta decisión no será susceptible de acción o recurso
judicial o administrativo alguno. La decisión de abrir un procedimiento
de remoción no podrá extenderse por un plazo mayor de tres (3) años
contados a partir del momento en que se presente la denuncia contra el
magistrado. Cumplido el plazo indicado sin haberse tratado el
expediente por la comisión, éste pasará al plenario para su inmediata
consideración;
16. Aplicar las sanciones a los jueces titulares, subrogantes y
jubilados convocados de acuerdo al artículo 16 de la ley 24.018 a
propuesta de la Comisión de Disciplina y Acusación.
Las decisiones deberán adoptarse con el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes.
El Consejo de la Magistratura de la Nación ejerce la potestad
disciplinaria sobre los funcionarios y empleados del Poder Judicial de
la Nación, de acuerdo a las leyes y reglamentos vigentes.
La decisión de abrir un proceso disciplinario no podrá extenderse por
un plazo mayor de tres (3) años contados a partir del momento en que se
presente la denuncia contra el magistrado. Cumplido el plazo indicado
sin haberse tratado el expediente por la comisión, éste pasará al
plenario para su inmediata consideración.”
El párrafo resaltado, fue establecido por el art. 3° de la ley 26.080, que decía:
“Artículo 7º: Atribuciones del Plenario. El Consejo de la Magistratura
reunido en sesión plenaria, tendrá las siguientes atribuciones:
7. Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados
—previo dictamen de la Comisión de Disciplina y Acusación—, formular la
acusación correspondiente ante el Jurado de Enjuiciamiento, y ordenar
después, en su caso, la suspensión del magistrado, siempre que la misma
se ejerza en forma posterior a la acusación del imputado. A tales fines
se requerirá una mayoría de dos tercios de miembros presentes. Esta
decisión no será susceptible de acción o recurso judicial o
administrativo alguno. La decisión de abrir un procedimiento de
remoción no podrá extenderse por un plazo mayor de tres años contados a
partir del momento en que se presente la denuncia contra el magistrado.
Cumplido el plazo indicado sin haberse tratado el expediente por la
comisión, éste pasará al plenario para su inmediata consideración. …
12. Aplicar las sanciones a los magistrados a propuesta de la Comisión
de Disciplina y Acusación. Las decisiones deberán adoptarse con el voto
de la mayoría absoluta de los miembros presentes. La Corte Suprema y
los tribunales inferiores mantienen la potestad disciplinaria sobre los
funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Nación, de acuerdo a
las leyes y reglamentos vigentes.
La decisión de abrir un proceso disciplinario no podrá extenderse por
un plazo mayor de tres años contados a partir del momento en que se
presente la denuncia contra el magistrado. Cumplido el plazo indicado
sin haberse tratado el expediente por la comisión, éste pasará al
plenario para su inmediata consideración.”
No se hablaba de plazos de duración de los procesos en la ley 24.937, que decía:
“ARTICULO 7 °. Atribuciones del plenario. El Consejo de la Magistratura
reunido en sesión plenaria, tendrá las siguientes atribuciones: … 7.
Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados—previo
dictamen de la comisión de acusación—, ordenar la suspensión de los
mismos y formular la acusación correspondiente. A tales fines se
requerirá una mayoría de dos tercios de miembros presentes. Esta
decisión no será susceptible de acción o recurso judicial o
administrativo alguno. … 12. Aplicar las sanciones a los magistrados a
propuesta de la Comisión de Disciplina. Las decisiones deberán
adoptarse con el voto de los dos tercios de miembros presentes. La
Corte Suprema y los tribunales inferiores mantienen la potestad
disciplinaria sobre los funcionarios y empleados del Poder Judicial de
la Nación, de acuerdo a las leyes y reglamentos vigentes.”
En tal sentido, “…el instituto de la caducidad de las acciones
disciplinaria y de acusación contra los jueces, fue introducido en la
regulación de este Consejo de la Magistratura de la Nación por la ley
26.080 y mantenido por la ley 26.855. Es congruente con el sistema
fijado por la Resolución de la H. Cámara de Diputados de la Nación del
30 de abril de 1992, complementaria de la Ley Olmedo, que estableció
que Los proyectos de resolución por los cuales se solicita la promoción
de un juicio político que no sean aprobados o rechazados en el término
de tres períodos parlamentarios, se tendrán por caducados”. [1]
La plena vigencia de este instituto hace a la estabilidad del régimen
republicano uno de cuyos requisitos es la independencia del Poder
Judicial, que se vería seriamente afectada si se prolongaran sine die
las actuaciones contra los magistrados. De allí que deba este Consejo
extremar sus esfuerzos para que la función de control que justifica su
existencia sea ejercida sin dilaciones. [2]
Respecto de la extensión y naturaleza de la caducidad introducida en el
procedimiento de este Consejo por la ley 26.080 es necesario recordar
lo que manifestara la presidente de la Comisión de Asuntos
Constitucionales del H. Senado de la Nación e informante del dictamen
de mayoría en el debate parlamentario, doctora Cristina Fernández de
Kirchner, quien al respecto, expresó: “lo cierto es que introdujimos en
el dictamen la figura de la caducidad de instancia para aquellas
denuncias presentadas contra jueces y que durante tres años no tuvieran
tratamiento en la comisión —ahora reformada y unificada— de Acusación y
de Disciplina…[3]
Y, dicho sea de paso, a diferencia de la prescripción, la caducidad de
instancia —como todos sabemos— permite que se vuelva a presentar la
denuncia, aun cuando haya caducado el período de su tratamiento. En
efecto, cuando algo prescribe no puede luego ser puesto en marcha una
vez más. [4] …
Además, incorporamos otra buena propuesta de la doctora Pochak[5]
respecto de la figura de la caducidad de instancia —que nosotros
habíamos introducido— y que plantea —tal como figuraba en el dictamen—
que si durante tres años no se trata la denuncia formulada por la
Acusación sobre la conducta de un juez, se produce caducidad. Ahora
bien, con esta reforma que pretendemos que el cuerpo apruebe sobre el
dictamen que hemos presentado, si transcurridos tres años la Comisión
de Acusación y Disciplina no trata la acusación contra un juez, no se
opera la caducidad de instancia sino que pasa al plenario para su
tratamiento; de modo tal de impedir, bajo cualquier forma o componenda,
lo que se denomina en la jerga abogadil —y como le gusta decir a alguna
señora senadora— el “cajoneo” de las causas. [6]
Se coincidió en la Cámara de Diputados en que los plazos fijados eran
de caducidad. Así se pronunciaron tanto quienes apoyaron el proyecto de
ley [7], como sus detractores [8].
Resultan de interés manifestaciones de la Sra. Diputada Nacional de la
Provincia de Entre Ríos, Rosario Margarita Romero, quien expresó: “…el
plazo de tres años que se ha establecido no es ninguna concesión a la
corporación judicial. Es una garantía para la comunidad, porque ningún
Consejo de la Magistratura puede tener a un juez en capilla por una
posible falta disciplinaria durante más de tres años, cuando la
Constitución prevé un plazo de 180 días para desarrollar un juicio
completo contra él.
Es erróneo sostener que se puede tener a un juez durante cinco años
bajo la espada de Damocles con la amenaza de sancionarlo, porque
debilitaríamos al Poder Judicial a partir de las sentencias que se
tienen que dictar todos los días. Así lo tornamos frágil ante cualquier
corporación que vaya a presionar ante ese juez para que se expida en un
sentido o en otro. [9]
Regulando el funcionamiento del instituto de la caducidad en los
procesos disciplinario y de remoción, la Res CM 182/12, modificó el
art. 5° del Reglamento General del Consejo de la Magistratura, que
quedó así redactado:
“Art. 5° – El orden del día contendrá los siguientes puntos:
consideración del acta de la sesión anterior y, si los hubiere, informe
de la presidencia, de cada una de las Comisiones por medio de sus
presidentes, de la secretaría general, del administrador general,
dictámenes de las comisiones, y aquéllos asuntos cuya inclusión sea
aprobada por Los miembros de la comisión auxiliar de coordinación de
labor.
Dentro de los cuatro meses siguientes al cumplimiento del plazo
establecido en el art. 7, Inc. 7 y 12 de la ley 24.937 y sus
modificatorias, el plenario considerará, sin posibilidad de
postergación, él o los dictámenes que existan a esa fecha respecto de
las actuaciones en cuestión. En caso contrario, si no hubiera
dictámenes para su consideración, o si los mismos no reunieran la
cantidad de votos requeridos legalmente para su aprobación, el Plenario
resolverá el archivo de las actuaciones.”
Así, resulta dudoso que el plazo de cuatro meses establecido en el art.
5° del Reglamento General del Consejo de la Magistratura (t.o.
Resolución CM N° 182/2012) sea estrictamente parificable al concepto de
inmediata consideración de que habla la ley, toda vez que tratándose de
un órgano permanente –art. 1°, ley 24.937– dicho lapso parecería
exceder el requisito de inmediatez en la consideración del caso que se
planteara.
Lo que sí resulta claro es que cualquier prolongación de ese lapso
resultaría manifiestamente irrazonable por ser contraria a la referida
exigencia de inmediatez en el tratamiento por el Plenario de las
cuestiones disciplinarias o de remoción de cuyo inicio hubiesen
transcurrido más de tres (3) años.
En la medida que lo reglado en materia de caducidad en el art. 5° del
Reglamento General constituye la reglamentación de la ley del Consejo
de la Magistratura, rige el mandato constitucional de cuidar de no
alterar el espíritu de las leyes con excepciones reglamentarias –art.
99, inc. 2 C.N. – lo que evidentemente ocurriría si el tratamiento de
los procesos disciplinarios o de remoción con más de tres años de
iniciados no se efectuara por el Plenario de inmediato.
La doctrina ha señalado que “La caducidad en los procedimientos
sancionadores se produce ope legis y debe ser apreciada de oficio por
las autoridades judiciales y administrativas, aunque no haya sido
solicitada por los interesados en el proceso. Señala la sentencia del
Tribunal Supremo (Sala 3ª, Sección 5ª) del 20 de diciembre de 1989 que
es ‘unánime la doctrina y la jurisprudencia en estimar que la caducidad
opera de manera automática y es apreciable de oficio en cuanto es
indicativa de la inactividad administrativa no imputable al
administrado; institución que garantiza el principio de seguridad
jurídica (art. 9.3 de la CE).” [10]
Postergar las decisiones sobre causas disciplinarias o de remoción con
más de tres años de iniciadas más allá del plazo que fija el art. 5 del
Reglamento General constituiría un exceso en las facultades
reglamentarias del Consejo y desnaturalizaría el plazo de caducidad
legalmente establecido.
Tampoco podríamos interpretar que tanto el plazo de tres años fijado en
la ley como el de cuatro meses del reglamento general sólo comprende
los días hábiles ya que, recordemos, el art. 28 del Código Civil
establece En los plazos que señalasen las leyes o los tribunales, o los
decretos del Gobierno, se comprenderán los días feriados, a menos que
el plazo señalado sea de días útiles, expresándose así, lo que no
ocurre en el caso. Igual solución surge del art. 6° del nuevo código.
El concepto de inmediata consideración establecido en la ley presupone
que no deben producirse dilaciones de ninguna naturaleza, mas cuando en
la materia que se trata son aplicables los principios que enunciara la
Corte Suprema cuando sostuvo que “cuando las cuestiones sometidas a
juicio superan los intereses de los partícipes en la causa, de tal modo
que ella conmueve a la comunidad entera en sus valores más sustanciales
y profundos… …tampoco es dable la demora en la tutela del derecho
comprometido que requiere, en cambio, consideración inmediata, como
oportuna y adecuada a su naturaleza”. [11]
Estos principios inspiraron diversos pronunciamientos del Alto Tribunal
en que se dispuso la inmediata consideración de casos referidos
directamente a la administración de justicia.
Tal los casos de Fallos 306:1392 frente al menoscabo del servicio de
justicia–; 314:107 y 329:2631 para asegurar una inobjetable
administración de justicia; voto de los jueces Boggiano y López en
316:826, disidencia de los jueces Fayt y Boggiano en 322:1941 y
328:1491 relativos al ejercicio imparcial de la administración de
justicia; 330:2361, ante la clara afectación del desarrollo regular de
la administración de justicia.
A la luz de estos precedentes surge clara la imposibilidad de dilatar
los plazos fijados por la ley y el reglamento general en materia de
procesos disciplinarios y de remoción.
Por último, se estima que la modificación reglamentaria puede ser
interpretada como una restricción del derecho al juicio rápido que
viene establecido normativamente. La opinión consultiva OC-6/86 del 9
de mayo de 1986 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos expresa
en su art. 17º que “los criterios del artículo 30 sí resultan
aplicables a todos aquellos casos en que la expresión ley o locuciones
equivalentes son empleadas por la Convención a propósito de las
restricciones que ella misma autoriza respecto de cada uno de los
derechos protegidos…En efecto, la Convención no se limita a proclamar
el conjunto de derechos y libertades cuya inviolabilidad se garantiza a
todo ser humano, sino que también hace referencia a las condiciones
particulares en las cuales es posible restringir el goce o ejercicio de
tales derechos o libertades sin violarlos. El artículo 30 no puede ser
interpretado como una suerte de autorización general para establecer
nuevas restricciones a los derechos protegidos por la Convención, que
se agregaría a las limitaciones permitidas en la regulación particular
de cada uno de ellos. Por el contrario, lo que el artículo pretende es
imponer una condición adicional para que las restricciones,
singularmente autorizadas, sean legítimas”; y agrega en el art. 19º que
“el significado del vocablo leyes ha de buscarse como término incluido
en un tratado internacional. No se trata, en consecuencia, de
determinar la acepción del sustantivo leyes en el derecho interno de un
Estado Parte…el sentido de la palabra leyes dentro del contexto de un
régimen de protección a los derechos humanos no puede desvincularse de
la naturaleza y del origen de tal régimen”.
En este sentido, la protección a los derechos humanos, en especial los
derechos civiles y políticos recogidos en la Convención, parte de la
afirmación de la existencia de ciertos atributos inviolables de la
persona humana que no pueden ser legítimamente menoscabados por el
ejercicio del poder público. Se trata de esferas individuales que el
Estado no puede vulnerar o en las que sólo puede penetrar
limitadamente. Así, en la protección a los derechos humanos, está
necesariamente comprendida la noción de la restricción al ejercicio del
poder estatal” –considerando 21; “por ello, la protección de los
derechos humanos requiere que los actos estatales que los afecten de
manera fundamental no queden al arbitrio del poder público, sino que
estén rodeados de un conjunto de garantías enderezadas a asegurar que
no se vulneren los atributos inviolables de la persona, dentro de las
cuales, acaso la más relevante tenga que ser que las limitaciones se
establezcan por una ley adoptada por el Poder Legislativo, de acuerdo
con lo establecido por la Constitución. A través de este procedimiento
no sólo se inviste a tales actos del asentimiento de la representación
popular, sino que se permite a las minorías expresar su inconformidad,
proponer iniciativas distintas, participar en la formación de la
voluntad política o influir sobre la opinión pública para evitar que la
mayoría actúe arbitrariamente…” –considerando 22-; “En tal perspectiva,
no es posible interpretar la expresión leyes, utilizada en el artículo
30, como sinónimo de cualquier norma jurídica, pues ello equivaldría a
admitir que los derechos fundamentales pueden ser restringidos por la
sola determinación del poder público, sin otra limitación formal que la
de consagrar tales restricciones en disposiciones de carácter general…”
–considerando 26-; “la expresión leyes, en el marco de la protección a
los derechos humanos, carecería de sentido si con ella no se aludiera a
la idea de que la sola determinación del poder público no basta para
restringir tales derechos, lo contrario equivaldría a reconocer una
virtualidad absoluta a los poderes de los gobernantes frente a los
gobernados. En cambio, el vocablo leyes cobra todo su sentido lógico e
histórico si se le considera como una exigencia de la necesaria
limitación a la interferencia del poder público en la esfera de los
derechos y libertades de la persona humana. La Corte concluye que la
expresión leyes, utilizada por el artículo 30, no puede tener otro
sentido que el de ley formal, es decir, norma jurídica adoptada por el
órgano legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo, según el
procedimiento requerido por el derecho interno de cada Estado”
–considerando 27- que reglamenta el artículo 30 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, dice que las restricciones de derechos
sólo pueden emanar por ley en sentido formal, contrariamente a lo que
ocurre en el caso en cuestión.
Que analizado el expediente de referencia en la reunión ordinaria de la
Comisión de Reglamentación celebrada el 2 de mayo de 2019, con el voto
afirmativo de los Consejeros Doctores Brizuela y Doria, Molea, Lugones,
Sánchez Herrero y Culotta y la abstención del Consejero de Pedro, se
resolvió aprobar el denominado “Proyecto Donato” que propone derogar el
párrafo segundo del artículo 5 del Reglamento General del Consejo
incorporado por resolución CM N° 182/12, emitiendo dictamen de Comisión
N° 3/2019 que así lo aconseja.
Por tanto y de conformidad con el Dictamen N° 3/2019 de la Comisión de Reglamentación,
SE RESUELVE:
Derogar el segundo párrafo del artículo 5 del Reglamento General del
Consejo de la Magistratura Nacional, texto introducido por Resolución
CM N° 182/12.-
Regístrese, publíquese en el Boletín Oficial y oportunamente archívese. Ricardo Recondo
[1] DSD, 30.04.1992, ps. 6837 a 6840.
[2] Dictamen Donato en Expte. N° 100/2011.
[3] Cámara de Senadores de la Nación, VERSIÓN TAQUIGRAFICA, 42° Reunión
- 2° Sesión extraordinaria - 21 y 22 de diciembre de 2005, p. 120.
[4] Ibidem, p. 120-121.
[5] Representante del CELS.
[6] Ibidem, p. 121.
[7] Inserciones solicitadas por los diputados Jorge Landau y Andrés
Zottos, DSD, 44ª Reunión, 3ª Sesión Extraordinaria, 22 de febrero de
2006, ps. 204 y 248, respectivamente. Cabe aclarar que el diputado
Landau planteó que hubiese preferido que el plazo fuese de dos años y
de prescripción en vez de caducidad.
[8] Dictamen en minoría de los diputados Elisa M. A. Carrió, José A.
Pérez y Marcela V. Rodríguez, DSD, cit., p. 31; discurso de la diputada
Rodríguez, DSD, cit., p. 57 e inserciones solicitadas por las diputadas
Nora Raquez Ginzburg y Marcela V. Rodríguez, DSD, cit., ps. 197 y 215,
228 respectivamente.
[9] DSD, cit., p. 107.
[10] L. Alfredo de Diego Diez, Prescripción y caducidad en el Derecho
administrativo sancionador, 2ª ed., Bosch, Barcelona, 2009, p. 210.
[11] C.S.N., Fallos: 257:132 (1963).
e. 24/05/2019 N° 36371/19 v. 24/05/2019