MINISTERIO DE ECONOMÍA
DIRECCIÓN NACIONAL DE DEFENSA DEL CONSUMIDOR Y ARBITRAJE DEL CONSUMO
Disposición 112/2023
DI-2023-112-APN-DNDCYAC#MEC
Ciudad de Buenos Aires, 23/11/2023
VISTO el Expediente N° EX-2023-138216981- -APN-DGDMDP#MEC, los
artículos 42 y 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, la Ley N° 24.240
de Defensa del Consumidor y sus normas complementarias, la Ley N°
26.061 de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y
Adolescentes, la Ley N° 26.206 de Educación Nacional, el decreto N°
2542 del 5 de diciembre de 1991, el Decreto N° 2417 del 19 de noviembre
de 1993, y
CONSIDERANDO:
Que en el orden 3 del expediente indicado en el encabezado, como
IF-2023-139459640-APN-SC#MEC, se agrega tabla con informe de denuncias
recibidas a través de la Ventanilla Única Federal de la Dirección
Nacional de Defensa del Consumidor y Arbitraje del Consumo entre los
años 2022 y 2023, del que resulta que en ese período ingresaron noventa
y cuatro (94) reclamos cuyos motivos se relacionan con diferentes
cuestionamientos a la forma y circunstancias en que establecimientos de
educación de gestión privada sin aporte estatal informan y establecen
sus aranceles, así como sus modificaciones e incrementos una vez
iniciado el ciclo lectivo.
Que en el orden 4 del expediente indicado en el visto, como
IF-2023-139453262-APN-SC#MEC, consta informe estadístico generado sobre
la base del informe indicado en el considerando anterior, en el cual se
indica el tipo de establecimiento denunciado, el motivo de reclamo y
los cinco establecimientos más denunciados.
Que la cuestión de la determinación e información relacionada con los
aranceles de los establecimientos educativos de gestión privada, además
de las normas que integran el sistema legal de protección de las y los
consumidores a las que se hace referencia más adelante, se encuentra
regulada por los decretos N° 2542 del 5 de diciembre de 1991 y 2417 del
19 de noviembre de 1993, y sus normas complementarias y modificatorias.
Que el Decreto N° 2542/91 establece un sistema de financiamiento de los
establecimientos de educación pública de gestión privada, los que una
vez que obtienen el reconocimiento como establecimientos del sistema de
enseñanza oficial, pueden solicitar contribuciones del Estado para su
funcionamiento. Estas instituciones, las que reciben aportes económicos
estatales, para percibir cuotas extraordinarias o para realizar
cualquier modificación en el valor de los aranceles, deberán contar con
autorización del Estado Nacional o del organismo correspondiente a la
jurisdicción a la que el establecimiento pertenezca (art. 3°, Decreto
N° 2417 del 19 de noviembre de 1993).
Que por su lado, el Decreto N° 2417 del 19 de noviembre de 1993
establece que los establecimientos educativos de gestión privada, con o
sin aporte estatal, antes del 31 de octubre de cada año deben informar
fehacientemente a los padres, madres o responsables de sus alumnos y
alumnas el importe de la matrícula de inscripción o reinscripción, en
el caso que la hubiese, y las condiciones de reintegro de la misma en
caso de arrepentimiento; la cantidad de cuotas totales por servicios
educativos que se percibirán únicamente durante el año lectivo, con
discriminación de conceptos, con arreglo a lo previsto en el último
párrafo del artículo 22 de la Ley Nº 13.047; el monto de cada una de
las cuotas, que serán mensuales, iguales y consecutivas; y la forma y
plazo de pago y determinación de los recargos a aplicar en caso de mora
(arts. 1° y 5°, Decreto N° 2417 del 19 de noviembre de 1993).
Que a la vez, el Decreto N° 2417 del 19 de noviembre de 1993 dispone
respecto de los establecimientos educativos no comprendidos en el
Decreto N° 2542/91, es decir aquellos que no reciben financiación del
estado nacional o provincial, que para establecer sus aranceles
educativos deben contar con la conformidad “individual y expresa” de la
mayoría de los padres o responsables de los alumnos que concurran al
establecimiento; y que en el caso de no tener la conformidad requerida
deberán mantenerse los valores correspondientes al 30 de noviembre del
año anterior (arts. 5° y 7°).
Que el artículo 6° del Decreto 2417/2023 exige que los establecimientos
educativos de gestión privada que no reciben aporte económico estatal,
deben informar antes del 1° de octubre de cada año a los padres, las
madres o responsables del alumnado el contenido del contrato educativo,
incluyendo como mínimo los datos indicados en el artículo 1° del citado
decreto (importe de la matrícula y condiciones de reintegro; cantidad
de cuotas mensuales con discriminación de conceptos; monto de cada
cuota; forma y plazo de pago y recargos en caso de mora).
Que el artículo 7° del Decreto N° 2417 del 19 de noviembre de 1993,
además establece que antes del 31 de octubre de cada año los
establecimientos educativos de gestión privada que no reciben aporte
económico estatal, deberán presentar ante la (EX) SECRETARÍA DE
COMERCIO E INVERSIONES una copia del contrato de enseñanza y una
declaración jurada acreditando que el contrato educativo cuenta con la
conformidad de la mayoría de los padres o responsables de los alumnos
que concurran al establecimiento.
Que la mayoría de conformidades que exigen los artículos 5° y 7° del
Decreto 2417/93 en relación al contrato educativo y a los aranceles a
percibir, tal como señala el primero de esos preceptos, debe ser
obtenida sobre la base de una manifestación de voluntad “individual y
expresa” de las y los progenitores o responsables de la totalidad de
las alumnas y los alumnos que asisten a la institución de que se trate.
Que corresponde aclarar que la presentación de la “declaración jurada”
a la que se refiere el artículo 7° del Decreto N° 2417 del 19 de
noviembre de 1993, si bien facilita el procedimiento de validación de
los aranceles por parte de la autoridad correspondiente, no hace prueba
por sí misma ni suple la efectiva consulta de voluntades individuales y
expresas de los padres, madres o responsables de las alumnas y alumnos
de cada institución, respecto a su conformidad o disconformidad con los
aranceles propuestos.
Que en cuanto a la posibilidad de modificación de los aranceles durante
el transcurso del ciclo lectivo, el Decreto N° 2417/93, en el capítulo
III denominado “Normas Generales” (aplicable a los establecimientos con
y sin aporte estatal) dispone que “El monto de los aranceles no podrá
ser modificado durante el transcurso del año lectivo para el cual fue
anunciado, y permanecerá invariable hasta su conclusión, con excepción
de lo previsto en el artículo 9º y de las reducciones que el
establecimiento pueda disponer.” (art. 8).
Que las únicas excepciones a la invariabilidad del arancel luego de
comenzado el ciclo lectivo, se presentan en dos supuestos: a) la baja o
disminución de los mismos que pueda disponer el establecimiento y; b)
los incrementos salariales del personal docente, que sólo podrán
incidir en el arancel hasta el 50% del aumento otorgado (v. “Temas del
Consumidor – Segunda Epoca”, Año 8, Nº 74, Mayo 2005, Subsecretaría de
Defensa del Consumidor y Secretaría de Coordinación Técnica del
Ministerio de Economía y Producción de la Nación, ps. 69-71).
Que el Decreto N° 2417 del 19 de noviembre de 1993 también establece
las consecuencias del incumplimiento de las pautas establecidas para la
determinación e incremento de los aranceles, disponiendo la devolución
o acreditación de los importes cobrados en exceso (art. 11).
Que el propio decreto referenciado en el considerando anterior,
reconoce que el vínculo entre las y los alumnos y sus responsables con
el establecimiento educativo de gestión privada constituye una
“relación de consumo”, que “reviste características típicas de los
contratos de adhesión, en los cuales el establecimiento dispone las
condiciones generales a las que el alumno se halla sujeto” (cf. consid.
10°, Dec. 2417/93), siendo necesario “fijar pautas que coloquen en una
situación de equilibrio a las partes garantizando la transparencia,
lealtad comercial y competitividad” (consid. 12°, Dec. 2417/93).
Que sobre toda relación de consumo impera el principio de
interpretación en el sentido más favorable al consumidor o “principio
de protección (cf. arts. 3 de la Ley N° 24.240; 1092 y 1094 del Código
Civil y Comercial de la Nación), principio que posee particular
recepción en materia de contratos de consumo (cf. art. 1095 del CCCN).
Que los responsables de establecimientos que ofrecen y brindan
servicios educativos de gestión privada son “proveedores” (cf. art. 2,
Ley N° 24.240) y, en tal carácter, tienen la obligación de respetar los
derechos de las y los consumidores.
Que entre sus derechos constitucionales, las y los consumidores tienen
reconocidos el de protección de sus intereses económicos, a acceder a
información adecuada y veraz, a la libertad de elección y a recibir un
trato equitativo y digno; a la vez, las autoridades tienen la
obligación de proveer protección a esos derechos, junto con el derecho
a la educación para el consumo y a la protección contra toda forma de
distorsión de los mercados (art. 42 de la Const. Nac.).
Que el deber de información es exigible a todo proveedor y se encuentra
íntimamente vinculado con la pauta de conducta general de buena fe
(arts. 9 y 961 del CCCN), y así ha sido receptado por la Ley de Defensa
del Consumidor en los diversos aspectos de los vínculos de consumo,
pero con particular celo en la etapa previa a la conformación o
formalización de todo contrato de consumo, pudiendo su incumplimiento
derivar en la nulidad del instrumento o en la de una o más de sus
cláusulas (art. 37, último párrafo de la Ley N° 24.240).
Que los contratos educativos redactados unilateralmente por las
instituciones que desarrollan esa actividad, tal lo señalado en los
considerandos del Decreto N° 2417/93, son contratos por adhesión (cf.
art. 984 del CCCN) que deben ser vigilados por la autoridad de
aplicación (cf. arts. 38 de la Ley N° 24.240) y sus cláusulas, en el
supuesto de abusividad, se tienen por no escritas y pueden ser
declaradas nulas aun cuando hayan sido negociadas individualmente o
aprobadas expresamente por la o el consumidor (cf. art. 1118 del CCCN).
Que “la información es un tema central, casi obsesivo, recurrente en la
ley de protección; puesto que no se puede prescindir del
desconocimiento medio, ordinario o general de los consumidores frente
al saber, al dominio de los avances o adelantos de los fabricantes y
distribuidores ...” (MOSSET ITURRASPE, Jorge, “Introducción al Derecho
del Consumidor”, en Revista de Derecho Privado y Comunitario, nº 5 -
“Consumidores”, año 1994, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, pág. 26).
Que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha destacado la
importancia del derecho a la información en el marco de las relaciones
de consumo, diciendo que “(l)a Constitución Nacional consagra
expresamente el derecho de los consumidores a una información adecuada
y veraz y a la protección de sus intereses económicos (arts. 42, CN); y
el deber de informar de los proveedores es más acentuado en las
relaciones de consumo e implica proveer los datos suficientes para
evitar que la otra parte incurra en error o no pueda ejercer sus
derechos.” (CSJN, sent. 29-04-2021, Fallos: 344:791, del dictamen de la
Procuración General, consid. V, últ. parr., al que la Corte remite).
Que la información brindada al consumidor es la base sobre la que se
construye su voluntad de contratar, y sobre la que se desarrolla el
vínculo contractual; por expreso imperativo legal, debe significar la
revelación fidedigna de las características del producto o servicio
ofertado y, a su vez, la representación fiel de las verdaderas
condiciones a las que se sujeta su uso, prestación u oferta. Ese deber,
es la piedra basal sobre la cual descansa todo el andamiaje tutelar de
la buena fe negocial (conf. doctrina Art. 1198 Cód. Civ. Vélez; arts.
9, 961, 1100 y ccs. del CCCN; arts. 4, 19, 37 y ccs. Ley N° 24.240).
Que asimismo, deben tenerse en cuenta las particularidades de vínculo
entre las partes involucradas en el caso de los servicios de educación
de gestión privada, siendo que no sólo se aprecia la existencia de un
vínculo asimétrico, como en toda relación de consumo, sino que por las
particularidades de la actividad involucrada y las características de
las personas que se ubican en el polo subordinado de la relación -
niños, niñas y adolescentes, y sus progenitores o responsables -, su
vulnerabilidad se encuentra fuertemente aumentada ante el cualquier
incertidumbre acerca del proceso educacional y las condiciones en las
que el mismo se desarrolla.
Que tales derechos e intereses poseen especial y preponderante
protección en nuestro ordenamiento legal, constitucional y
convencional, más aún, cuando como ocurre en el caso, se trata de
prestaciones básicas o esenciales inherentes al efectivo ejercicio y
disfrute de derechos fundamentales o derechos humanos de las personas
con incidencia en el “bienestar general” (cf. Preámbulo, Constitución
Nacional).
Que los derechos que confluyen en estos casos se encuentran consagrados
en normas de orden público, como las que integran el sistema legal de
protección de consumidores y usuarios (art. 65, Ley N° 24.240), y en
leyes e instrumentos de derechos humanos con jerarquía superior a las
leyes (cf. art. 75, inc. 22° de la Const. Nac.).
Que entre en los instrumentos de derechos humanos mencionados en el
artículo 75 inc. 22° de la Constitución Nacional, el derecho a la
educación encuentra expresa recepción en la Convención Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre (art. XII); en la Declaración Universal
de los Derechos Humanos (art. 26); en la Convención Americana sobre
Derechos Humanos aprobada por Ley N° 23.054 (art. 26); en el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales aprobado
por Ley N° 23.313 (art. 13); y en la Convención sobre los Derechos del
Niño aprobada por Ley N° 23.849 (arts. 24, inc. “e”, 28, 29 y ccs.)
Que la Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene dicho que “...el
hombre no debe ser objeto de mercado alguno, sino señor de todos éstos,
los cuales sólo encuentran sentido y validez si tributan a la
realización de los derechos de aquél y del bien común. De ahí que no
debe ser el mercado el que someta a sus reglas y pretensiones las
medidas del hombre ni los contenidos y alcances de los derechos
humanos. Por el contrario, es el mercado el que debe adaptarse a los
moldes fundamentales que representan la Constitución Nacional y el
Derecho Internacional de los Derechos Humanos de jerarquía
constitucional, bajo pena de caer en la ilegalidad” (Fallos:
327:3677).” (Corte Sup., sent. 18-08-2016, “CEPIS”, Fallos: 339:1077,
consid. 33º).
Que respecto de los servicios de educación de gestión privada resulta
de entera aplicación la doctrina de nuestro Máximo Tribunal que coloca
“[la] función social…por encima de toda cuestión comercial”, cuando se
trata servicios o actividades de interés público prestados por
particulares (CSJN, “E.R.E. C/ OMINT”, 13/03/01, Fallos: 324:677). Si
bien el criterio aludido se sentó en relación a la actividad de las
empresas de medicina prepaga, se trata de un axioma perfectamente
aplicable a esta problemática y válido, por lo demás, para toda
actividad de interés público o social.
Que la Ley de Educación Nacional N° 26.206 reconoce que la educación y
el conocimiento son un bien público y un derecho personal y social,
garantizados por el Estado; el ejercicio del derecho constitucional a
enseñar y aprender; el acceso a la información y al conocimiento como
instrumentos centrales de la participación en el proceso de desarrollo
con crecimiento económico y justicia social; y el funcionamiento de
instituciones educativas de gestión privada, confesionales o no
confesionales, de gestión cooperativa y de gestión social (arts. 2, 6,
7 y ccs.), aclarando que los servicios educativos de gestión privada
integran el Sistema Educativo Nacional (art. 14).
Que la Ley N° 26.061 de Protección Integral de los Derechos de las
Niñas, Niños y Adolescentes tiene por objeto la protección integral de
los derechos de las niñas, niños y adolescentes que se encuentren en el
territorio de la República Argentina, para garantizar el ejercicio y
disfrute pleno, efectivo y permanente de aquellos reconocidos en el
ordenamiento jurídico nacional y en los tratados internacionales en los
que la Nación sea parte (art. 1), garantizándoles, en el marco de la
“Convención sobre los Derechos del Niño” (art. 2), el derecho a la
educación integral, el cual no puede ser restringido por ninguna causa
(arts. 7, 15 y ccs.).
Que es de destacar que en una relación de consumo toda manifestación de
voluntad capaz de generar obligaciones en cabeza de las y los
consumidores, debe ser realizada en forma informada y libre de
prácticas o cláusulas que puedan desequilibrar el vínculo en perjuicio
de aquellos, o que quiebren la regla de la buena fe (cf. arts. 37, 65 y
ccs. de la Ley N° 24.240; 9, 10, 11, 12, 13, 988, 1095 y ss., 1117 y
ss. del CCCN).
Que de acuerdo a tales pautas, la conformidad o disconformidad de los y
las responsables de los alumnos y las alumnas en relación a los
aranceles propuestos por la institución, debe obtenerse de manera real,
transparente y previo suministro a los interesados de información
“adecuada y veraz” (cf. art. 42 CN) y “cierta, clara y detallada” (cf.
art. 4 LDC), acerca de los valores ofertados y no dejar duda alguna
acerca de la efectiva manifestación en uno u otro sentido.
Que en razón de lo anterior, para evaluar la comisión de infracciones a
la normativa protectoria, debe analizarse en cada caso, si cada
establecimiento educativo sin aporte estatal denunciado, estableció sus
aranceles llevando a cabo un procedimiento de consulta que garantice la
real manifestación de voluntad -y libre de cualquier otro
condicionamiento- de cada uno de las y los responsables del alumnado
que asiste a la institución, con suficiente antelación al 1° de octubre
de cada año que es la fecha límite para que los proveedores les
informen el contenido del contrato educativo, el que debe poseer los
datos indicados en el artículo 1° del Decreto citado, entre ellos la
matrícula y el monto de cada una de las cuotas (cf. art. 6°, Decreto N°
2417/93).
Que no obstante, el Decreto N° 2417 del 19 de noviembre de 1993 no
establece ningún procedimiento para realizar la consulta acerca de las
referidas conformidades o disconformidades con los valores de los
aranceles propuestos por cada institución educativa de gestión privada
sin aporte estatal, siendo la única exigencia prevista en el texto
legal que la manifestación de voluntad de las y los responsables de los
alumnos y alumnas sea “individual y expresa”.
Que en razón de lo anterior, para evaluar la infracción a la normativa
de protección al consumidor, debe analizarse el comportamiento de cada
proveedor de servicios educativos de gestión privada sin aporte estatal
(cf. arts. 5 y ccs. del Decreto N° 2417 del 19 de noviembre de 1993)
constatando que la comunicación se lleve a cabo, con suficiente
antelación al 1° de octubre de cada año, y por medio de un
procedimiento para consultar las conformidades o disconformidades de
los padres, las madres o responsables a cargo de cada uno de los
alumnos y las alumnas respecto de los aranceles propuestos para el
ciclo lectivo del año siguiente. Dicho procedimiento debería ser
oportuna y detalladamente informado, garantizando su transparencia y la
posibilidad de participación de los padres, las madres o responsables
del alumnado, de modo de asegurar el correcto cómputo de las
conformidades y disconformidades.
Que la manifestación de voluntad de padres, madres o responsables de
los alumnos y las alumnas respecto de la conformidad o disconformidad
con los aranceles propuestos por la institución proveedora del servicio
educativo, debe ser libre y no encontrarse condicionada o vinculada con
la reserva de la vacante o la continuidad educativa de los alumnos y
las alumnas.
Que en este mismo análisis, se constatará la existencia de un
procedimiento y los medios necesarios para posibilitar el adecuado y
oportuno conocimiento de la convocatoria a expresarse sobre la
conformidad o no con los aranceles propuestos por el proveedor del
servicio educativo de gestión privada, a todos los padres, madres y
responsables de los alumnos y alumnas que asisten a cada
establecimiento.
Por ello
EL DIRECTOR NACIONAL DE DEFENSA DEL CONSUMIDOR Y ARBITRAJE DE CONSUMO
DISPONE
Artículo 1°.- De conformidad con los alcances de los considerandos de
la presente disposición, se emite la presente Opinión Consultiva N° 3,
adoptándose el siguiente criterio interpretativo para las actuaciones,
originadas en hechos en cualquier punto del país, que tramiten ante la
Dirección Nacional de Defensa del Consumidor y Arbitraje de Consumo:
“Los proveedores de servicios educativos de gestión privada alcanzados
por el artículo 5 y concordantes del Decreto N° 2417 del 19 de
noviembre de 1993, es decir aquellos que no reciben contribución
estatal para su financiamiento, deben contar con un procedimiento para
establecer los aranceles a percibir durante el ciclo lectivo del año
siguiente cumpliendo, al menos, con lo siguiente:
I. Comunicar con suficiente antelación al 1° de octubre de cada año, el
procedimiento que se llevará a cabo para consultar a los padres, las
madres o responsables a cargo de cada uno de los alumnos y las alumnas
que asisten al establecimiento, respecto de su conformidad o
disconformidad con los aranceles propuestos para el ciclo lectivo del
año siguiente.
II. El procedimiento a adoptarse deberá ser informado de manera previa,
objetiva y detallada por todos los medios habitualmente utilizados por
la institución para comunicarse con los padres, las madres o
responsables a cargo de cada uno de los alumnos y las alumnas que
asisten al establecimiento.
III. El proveedor del servicio educativo deberá informar en la
convocatoria, los aranceles propuestos y que ellos requieren para su
aprobación la mayoría de conformidades de los padres, madres o
responsables de los alumnos y las alumnas que concurren al
establecimiento, es decir la mitad más una de las voluntades en uno u
otro sentido de al menos el cincuenta por ciento (50 %) de la totalidad
de los alumnos y alumnas que concurren al establecimiento.
IV. El proveedor del servicio educativo deberá informar en la
convocatoria, que en caso de no obtenerse mayoría de conformidades
respecto de los aranceles propuestos para el ciclo lectivo del año
siguiente, regirán los aranceles vigentes al 30 de noviembre del año
anterior.
V. El procedimiento que se adopte debe garantizar la manifestación
individual y expresa respecto de la conformidad o disconformidad con
los aranceles propuestos por el proveedor de parte de los padres, las
madres o responsables a cargo de cada uno de los alumnos y las alumnas
que asisten al establecimiento.
VI. El procedimiento de consulta a realizarse deberá tener como únicas
opciones la conformidad o disconformidad con los aranceles propuestos
por el proveedor para el ciclo lectivo siguiente, evitando incorporar
cualquier otra cuestión que pudiera generar confusión o dificultar la
consulta o el cómputo de voluntades en uno u otro sentido.
VII. La manifestación de la voluntad de padres, madres o responsables
de los alumnos y las alumnas respecto de la conformidad o
disconformidad con los aranceles propuestos por la institución
proveedora del servicio educativo, debe ser libre, realizarse en forma
reservada y no encontrarse condicionada o vinculada con la reserva de
la vacante o la continuidad educativa de los alumnos y las alumnas.
Artículo 2°.- Póngase la presente en conocimiento del Consejo Federal
de Consumo (COFEDEC) a sus efectos e invítese a las autoridades de
aplicación de la legislación de defensa del consumidor provinciales,
municipales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adoptar la
presente en sus respectivas jurisdicciones.
Artículo 3°.- Comuníquese, publíquese, dese a la DIRECCIÓN NACIONAL DEL REGISTRO OFICIAL y archívese.
Alejandro Álvaro Alonso Pérez Hazaña
e. 27/11/2023 N° 95847/23 v. 27/11/2023