2 Recordemos que Jarach lo escribió en 1966.

La ley 12.139 preveía dos tipos de acciones, todas a ejercerse ante la Justicia Federal: las acciones civiles o criminales en contra de los responsables por la omisión o demora en las acreditaciones o entregas de los fondos provenientes de los impuestos internos unificadas a repartir (artículo 15), y las acciones de la Nación o de cualquiera de las Provincias adheridas para que se declarase nula la disposición provincial por la cual se pretendiera cobrar algún tributo en pugna con el régimen de coparticipación (artículo 21).

Es importante señalar que ninguna acción correspondía, por lo menos por expresa disposición de la ley, a las Provincias en contra de la Nación si ésta creara gravámenes internos, excluyendo los del régimen de unificación. También debe subrayarse que, a pesar de que el artículo 21 estableciera que la acción de la Nación o alguna Provincia sería sin perjuicio del derecho que pudiera corresponder a los perjudicados por el impuesto provincial para contestar su validez o reclamar la reparación de sus consecuencias, la Corte Suprema interpretó que los particulares afectados no tenían acción para promover la derogación de los impuestos provinciales en pugna con el régimen de unificación, ya que la superposición de gravámenes nacionales y provinciales originados por el ejercicio de facultades concurrentes no importaba de por sí la inconstitucionalidad y que, salvo otros casos de inconstitucionalidad, el artículo 21 no autorizaba la acción directa de los particulares contra los infractores.

La Ley 12.956 no estableció ninguna norma expresa referente a acciones judiciales de la Nación o de las Provincias.

(...)

La ley 14.390 utilizó la experiencia de pocos años antes en el régimen del Convenio Bilateral para prevenir las dobles imposiciones entre la Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de la Capital Federal en materia de impuesto a las actividades lucrativas y la del Convenio Multilateral, que a distancia de pocos meses siguió a aquél en el año 1953, y creó un organismo con funciones arbitrales compuesto por representantes de la Nación y de las Provincias, cuyas funciones y organización fueron establecidas en sus artículos 10 a 13...

(...)

La ley 14.788 adoptó el modelo de la ley 14.390, introduciendo algunas modificaciones tanto con respecto a la composición del organismo de aplicación como a la competencia y atribuciones de dicho organismo.

Las normas pertinentes son las de los artículos 9º a 12 de la ley, que a continuación se reproducen.

Artículo 9º: Créase una Comisión de Contralor e Indices cuyas funciones serán las siguientes:

1º — Aprobar los índices definitivos de distribución a que se refiere el artículo 4º.

2º — Controlar la liquidación de las participaciones que a los distintos fiscos corresponde en virtud de la presente ley, para lo cual sus integrantes tendrán libre acceso a toda la información.

3º — Controlar el estricto cumplimiento por parte de los respectivos fiscos de las obligaciones que contraen al aceptar este régimen de coparticipación y distribución.

4º — Decidir de oficio o a pedido de la Secretaría de Hacienda de la Nación, de las Provincias y de las Municipalidades si los gravámenes nacionales o locales se oponen o no y en su caso en qué medida, a las disposiciones de la presente ley. En igual sentido intervendrá a petición de los contribuyentes o asociaciones reconocidas, sin perjuicio de la obligación de aquéllos de cumplir las disposiciones fiscales pertinentes.

5º — Adoptar las disposiciones necesarias en orden a lo dispuesto en el artículo 12 para asegurar el cumplimiento de sus decisiones.

6º — Dictar normas generales interpretativas de la presente ley.

7º — Asesorar a la Nación y a los entes públicos locales, ya sea de oficio o a pedido de parte, en las materias de su especialidad y, en general, en los problemas que crea la aplicación del derecho tributario interprovincial cuyo juzgamiento no haya sido reservado expresamente a otra autoridad.

8º — Preparar los estudios y proyectos vinculados con los problemas que emergen de las facultades impositivas concurrentes.

9º — Recabar de las reparticiones técnicas respectivas la realización de los trabajos a que se refiere el artículo 14 u otros que interesen a su cometido.

10 — Dictar normas de carácter general y por vía de interpretación de los aspectos no previstos en la distribución del impuesto sustitutivo, a cuyo fin la Secretaría de Hacienda deberá dirigirse a la Comisión.

(...)

A pesar del carácter más analítico de la enumeración de las atribuciones contenidas en el artículo 9º de la ley, respecto del artículo 10 de la ley 14.390, en tres aspectos las atribuciones son idénticas. Son ellas:

a) La competencia para decidir de oficio o a pedido de la Nación, de las Provincias, de las Municipalidades, de los contribuyentes o asociaciones reconocidas si los gravámenes nacionales o locales se oponen a las disposiciones de la ley;

b) Adoptar las disposiciones necesarias para asegurar el cumplimiento de sus decisiones en relación con lo dispuesto en el artículo 12 de la ley; y

c) Aprobar los índices definitivos de distribución.

Además de esas facultades y atribuciones, la ley establece las de controlar las liquidaciones de las participaciones y del cumplimiento de la ley por parte de los respectivos Fiscos; la de dictar normas generales interpretativas de la ley; funciones de asesoramiento y estudio con referencia a problemas originados por el ejercicio de facultades impositivas concurrentes o la aplicación del derecho tributario interprovincial. Con estas funciones de asesoramiento se vincula también la atribución de recabar del Banco Central, la Dirección Nacional de Estadística y Censos y organismos provinciales similares, datos referentes al ingreso nacional discriminado por jurisdicciones y por grandes sectores de la economía, en conexión con lo dispuesto en el artículo 14 de la ley.

Una función vinculada con una materia extraña al régimen propio de la ley, es la contenida en el inciso 10 del artículo 9º y que consiste en dictar normas de carácter general y por vía de interpretación de los aspectos no previstos en la distribución del impuesto sustitutivo. En este aspecto, la Comisión de Contralor e Indices tiene, pues, funciones vinculadas con el régimen de la ley 14.060. Según la norma en cuestión, la iniciativa corresponde a la Secretaría de Hacienda, que debe someter a la Comisión los temas a dilucidar mediante normas interpretativas de carácter general. Sin embargo, en la práctica y por el juego de las disposiciones contenidas en el inciso 7º —y el 8º agregaría yo—, la Comisión entendió en la materia sin el requerimiento previo de la Secretaría de Hacienda cuando la Provincia de Buenos Aires le sometió el problema de la transferencia periódica y automática de las cuotas de coparticipación a las Provincias, problema éste no previsto por la ley (Acta Nº 8 de fecha 29 de abril de 1960 de la Mesa Ejecutiva).

Como se puede apreciar, la facultad de dictar normas generales interpretativas tiene su antecedente en la Ley 14.788.

Que, por lo expuesto, esta Comisión —habiendo oído a la Asesoría Jurídica cuya opinión comparte en lo medular— entiende que los argumentos vertidos en el recurso interpuesto contra la Resolución General Interpretativa Nº 28 no son suficientes para revocar la misma, decidiendo que corresponde rechazar aquél en todas sus partes y confirmar lo resuelto por el Comité Ejecutivo con fundamento en los considerandos anteriores.

Por ello, y en ejercicio de las facultades que le asigna el artículo 12 de la ley convenio 23.548 y 4º, inciso 2 del Reglamento Interno,

LA COMISION FEDERAL DE IMPUESTOS

RESUELVE:

Artículo 1° — No hacer lugar al recurso de revisión interpuesto por la representación de la Nación ante esta Comisión, contra la Resolución General Interpretativa Nº 28 del Comité Ejecutivo, de fecha 13 de junio de 2002, confirmándola conforme a los fundamentos de los considerandos de la presente.

Art. 2° — Notificar a la Representación de la Nación y a los demás fiscos adheridos.

Art. 3° — Ordenar la publicación por un (1) día en el Boletín Oficial de la Nación de la presente Resolución, juntamente con la Resolución General Interpretativa Nº 28 con expresa mención de que ella se encuentra firme y transcripción de los artículos 21 a 24 del Reglamento Interno de esta Comisión. — Alberto C. Revah. — Mariela O. Miño.

BUENOS AIRES, 13 de junio de 2002.

RESOLUCION GENERAL INTERPRETATIVA Nº 28

VISTO: Lo dispuesto en el inciso e) del artículo 11 de la Ley Convenio 23.548 y

CONSIDERANDO:

Que la norma citada prescribe que "tendrá — la Comisión Federal de Impuestos— las siguientes funciones... e) Dictar normas generales interpretativas de la presente ley".

Que en la última cláusula del artículo 11 de la Ley Convenio 23.548 se establece que "en el reglamento a que se refiere el artículo anterior se podrá delegar el desempeño de alguna de las funciones o facultades en el Comité Ejecutivo".

Que el inciso e) del artículo 11 de la Ley Convenio 23.548 tiene su antecedente en la Ley Convenio 14.788, sancionada el 8 de enero de 1959, denominada Coparticipación Federal del Producido de Impuestos la cual en su Capitulo lll (artículos 9º al 12) creaba la Comisión de Contralor e Indices. Este organismo estaba facultado para "dictar normas generales interpretativas de la presente ley" (artículo 9º, inciso 6).

Que en virtud de lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley Convenio 23.548, la Comisión Federal de Impuestos dicta su propio Reglamento Interno, el cual "determinará los asuntos que deberán ser sometidos a sesión plenaria, establecerá las normas procesales pertinentes para la actuación ante el organismo y fijará la norma de elección y duración de los representantes provinciales que integran el Comité Ejecutivo...".

Que con fecha 4 de junio de 1998 se dictó la Resolución de Plenario de Representantes que lleva el número 62, aprobándose el nuevo texto del Reglamento Interno de la Comisión.

Que el artículo 6º estableció que "serán funciones del Comité Ejecutivo: ... 8) Dictar normas generales interpretativas de la Ley N° 23.548, sus prórrogas o modificatorias, con el voto afirmativo de cuanto menos seis de sus miembros, las que serán publicadas en el Boletín Oficial de la Nación por (1) día".

Que, asimismo, la sección dedicada a las Resoluciones Generales Interpretativas, prescribe un procedimiento especial para el dictado, revisión, publicación, etc. de las mismas (artículos 21 al 24 del Reglamento Interno).

Que la Ordenanza Procesal de la Comisión Federal de Impuestos, aprobada el 24 de noviembre de 1988, resulta aplicable en las causas encuadradas en el artículo 11, inciso d) de la Ley Convenio 23.548 ("decidir de oficio o a pedido del Ministerio de Economía de la Nación, de las provincias o de las municipalidades, si los gravámenes nacionales o locales se oponen o no y, en su caso, en qué medida a las disposiciones de la presente... ") y en las que se deriven del ejercicio de la atribución conferida por el inciso e) de la misma norma ("dictar normas generales interpretativas de la presente ley").

Que Dino Jarach en el trabajo publicado por el Consejo Federal de Inversiones, titulado Coparticipación provincial en impuestos nacionales, Tomo 2, Régimen federal de unificación y distribución de impuestos; análisis y anteproyecto de ley, que data del año 1966, propuso en el Capítulo III, artículos 11 al 14, la creación de un organismo al que denominó Comisión Federal de Impuestos.

Que el autor citado justificaba en los siguientes términos el organismo proyectado:

"La existencia de un régimen federal de unificación y distribución de impuestos, la necesidad del cumplimiento de tareas administrativas para la preparación de los índices de distribución, conforme las disposiciones de la Ley-Convenio, la existencia de obligaciones a cargo de todas las partes contratantes, el control del funcionamiento del sistema y la aplicación de sanciones, han demostrado la necesidad de una autoridad de aplicación. Tanto la Ley 14.390 como la Ley 14.788 la han adoptado y bajo ambos regímenes están funcionando el Tribunal Arbitral y la Comisión de Contralor e Indices.

"Las exigencias de la coordinación financiera en el ámbito nacional y en el derecho comparado, la experiencia y los criterios recogidos, me inducen a proponer, como autoridad de aplicación, un solo organismo, para el cual propongo la denominación de Comisión Federal de impuestos, con las funciones administrativas, jurisdiccionales, reglamentarias y consultivas que se exponen a continuación (Articulo 11 del Anteproyecto)."¹

1 Páginas 161/162.

Que, en cuanto a las funciones jurisdiccionales, decía Jarach que consisten, en primer lugar, en decidir de oficio o a pedido de la Nación, las Provincias o las Municipalidades, si los gravámenes nacionales o locales se oponen o no y, en su caso, en qué medida, al régimen de unificación y distribución. Igual competencia disponía la Comisión creada en su Anteproyecto cuando el impulso procesal proviniera de los contribuyentes o asociaciones reconocidas.

Que al analizar las funciones reglamentarias asignadas a este organismo, decía el autor citado:

"Ya la Ley 14.788 atribuyó a la Comisión de Contralor e Indices la facultad de dictar normas generales interpretativas de la ley (artículo 9º, inciso 6º). Este antecedente me parece digno de ser mantenido (artículo 10, inciso 6, del Anteproyecto).

"Se trata, evidentemente, de una facultad reglamentaria de las disposiciones de la Ley y su campo de aplicación podrá desarrollarse principalmente en lo referente a la recolección de votos y elementos para la elaboración de los índices y en las normas interpretativas de las obligaciones a cargo de la Nación y de las Provincias, en cumplimiento del régimen de unificación al que me he referido en la sección anterior de este Capítulo."

Que, en definitiva, Jarach en su Anteproyecto asignaba al organismo creado con el mismo nombre que mantuvieron las Leyes 20.221 y 23.548, funciones jurisdiccionales y reglamentarias. Entre las primeras para resolver en los casos concretos si los gravámenes nacionales o locales se oponen o no y, en su caso, en qué medida, al régimen de unificación y distribución. De allí que se denomine jurisdiccional que significa "dictar el derecho"; aplicar la ley al caso concreto.

Que la función reglamentaria consiste en interpretar con carácter general las disposiciones de la ley, para luego ser aplicadas dichas normas generales a la resolución de los casos concretos.

Que Jarach da un claro ejemplo de esta última función del organismo, cuando se refiere a la obligación de no establecer impuestos análogos a los nacionales unificados, señalando que "...este concepto general puede ofrecer dificultades interpretativas y la experiencia de los últimos años así lo demuestra. De ahí que se buscaran normas interpretativas a incluir en el propio texto legal para facilitar la tarea concreta a la que se verán abocados en el futuro las autoridades judiciales o administrativas llamadas a aplicar el régimen, en primer lugar los propios organismos legislativos provinciales que deberán cumplir con las obligaciones pactadas".

Que seguidamente concluye diciendo:

"Subrayo, preliminarmente, que es una idea familiar a los juristas que es vano pretender incluir en normas interpretativas toda la infinita variedad de casos que podrán verificarse en los hechos o eliminar a priori los problemas de interpretación que puedan surgir en el futuro. Sin embargo, es tarea del legislador tratar de establecer conceptos tan precisos que resulte más liviana la tarea de encuadrar las multiformes realidades concretas en las previsiones abstractas de la ley" ².

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