La Convención Internacional de Lucha contra la Desertificación define a este flagelo como la degradación de las tierras áridas, semiáridas y subhúmedas secas resultantes de diversos factores, tales como las variaciones climáticas y las actividades humanas.

Por otra parte, considera a la sequía como el fenómeno que se produce naturalmente cuando las lluvias han sido considerablemente inferiores a los niveles normales registrados, causando un agudo desequilibrio hídrico que perjudica los sistemas de producción de recursos de tierras.

La definición adoptada por la Convención se fundamenta en una concepción de la desertificación como un fenómeno integral que tiene su origen en complejas interacciones de factores físicos, biológicos, políticos, sociales, culturales y económicos.

Los países signatarios de esta Convención, entre los que se cuenta la Argentina, han tomado conciencia que la desertificación y la sequía constituyen problemas de dimensiones mundiales, que afectan el desarrollo sostenible de los distintos países, por la relación que guardan con problemas tales como la pobreza, la salud, la desnutrición, la falta de seguridad alimentaria y los problemas derivados de la migración, el desplazamiento de personas y la dinámica geográfica.

Conscientes que aún no se han alcanzado los resultados esperados en la lucha contra la desertificación, los países firmantes han diseñado un nuevo enfoque institucional más efectivo, dentro del marco del desarrollo sostenible.

La República Argentina ha suscripto en 1994 y ratificado en 1996 la Convención Internacional de Lucha contra la Desertificación, confiando en que esta nueva herramienta normativa se convierta en un instrumento válido para prevenir, combatir y revertir los graves procesos de desertificación que sufre nuestro país.

En efecto, las zonas de deterioro y degradación del ecosistema comprenden el 75% del territorio nacional.

Estos hábitats frágiles afectados por la ganadería, prácticas agrícolas inapropiadas, el manejo inadecuado de los recursos naturales, la pérdida de la biodiversidad de los bosques y del suelo, la caída de la productividad con el consiguiente empobrecimiento de la condiciones de vida llevaron al deterioro y la desertificación.

La población afectada por estos procesos es aproximadamente el 30% del total nacional, comprendiendo unos 9 millones de habitantes.

Entre las causas de la desertificación, la degradación a través de los procesos erosivos (erosión hídrica y eólica) es una de las principales.

En la actualidad, más de 60.000.000 de hectáreas están sujetas a procesos erosivos de moderados a graves, y cada año se agregan 650.000 hectáreas con distintos grados de erosión.

Las formaciones boscosas de la Argentina han sufrido una dramática disminución. En los últimos 75 años la reducción de la superficie forestal natural alcanza el 66%, debido a la producción de leña y carbón vegetal, al desmonte para la extensión de la frontera agropecuaria y otras actividades industriales. Esto es particularmente grave para las regiones áridas, semiáridas y subhúmedas.

La forma de tenencia de la tierra es un factor que contribuye a agravar los procesos de deterioro.

Mientras que en la Patagonia el sobrepastoreo es la norma, tanto para el minifundio como el latifundio dedicados a la producción ovina, en la región árida del centro norte el problema del minifundio, la ocupación de tierras fiscales y los problemas de títulos —tierras comuneras— llevan a una degradación del suelo y del bosque, disminuyendo y aún anulando la productividad, sumiendo a los pobladores en la pobreza u obligándolos a emigrar.

La actividad de los centros de investigación y desarrollo del sistema científico-tecnológico, tanto nacionales como provinciales, ha permitido alcanzar un alto grado de conocimiento del medio regional y su problemática, y desarrollar herramientas técnicas adecuadas para combatir la desertificación, como la actividad desarrollada por el Instituto Argentino de Investigaciones de las Zonas Aridas (IADIZA), desde su creación en 1970.

La acción propia de las universidades y centros de investigación, se potencia con las prioridades establecidas en los Programas Nacionales de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Secretaría de Ciencia y Tecnología de la Nación.

La sanción histórica de la Ley 22.428 de Fomento a la Conservación de los Suelos en 1982, y su aplicación por la Secretaría de Agricultura y Ganadería de la Nación en el período 1983/1989, permitió incorporar 2.800.000 de has. bajo manejo conservacionista y otras 2.500.000 de has. como áreas protegidas, de cuyo total el 95 % corresponden a la región árida y semiárida.

La actividad permanente del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) en materia de conservación de recursos naturales para la agricultura, se tradujo en acciones concretas como el Proyecto de Prevención y Control de la Desertificación en la Patagonia, una propuesta integral de investigación, desarrollo y extensión para una región con severísimos problemas de desertificación.

A la actividad gubernamental de combate de la desertificación debe sumarse las acciones desarrolladas por varias Organizaciones No Gubernamentales, y los proyectos y programas de la cooperación internacional, destacándose como ejemplo la acción de GTZ en distintas áreas secas del país. La Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable desde su creación en 1991 ha incorporado las estrategias de lucha contra la desertificación. En el contexto de la política ambiental nacional se desarrolla en la actualidad el Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación.

La degradación de los suelos es tan antigua como la propia humanidad, y este problema ha acompañado al hombre desde sus orígenes. No obstante, hubo de pasar mucho tiempo para que la comunidad internacional tomara efectiva conciencia acerca de la imperiosa necesidad de preservar este recurso.

Puede decirse que en 1972, en Estocolmo, Suecia, se produce la primera manifestación del derecho ambiental como categoría autónoma e integradora, cuando la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente establece que "El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad y a la igualdad, dentro de condiciones de vida satisfactorias, en un ambiente cuya calidad le permita vivir en igualdad y bienestar. Asimismo, tiene el deber fundamental de proteger y mejorar el ambiente para las generaciones presentes y futuras".

Luego de la sequía y el hambre que afectó el Sahel, entre 1968 y 1974, que llevaron a la muerte a más de 200.000 personas, comienzan a implementarse acciones continuadas dentro de las Naciones Unidas para paliar esta situación.

En 1977, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desertificación, llevada a cabo en Nairobi, Kenia, se decide incluir tal cuestión en la agenda internacional, como problema económico, social y ambiental de alcance mundial. De esta conferencia surge el Plan de Acción de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación. No obstante, a comienzos de los años 90, sólo una veintena de países habían elaborado planes de acción nacionales. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que se celebró en Río de Janeiro, Brasil, en 1992, mostró la preocupación internacional sobre el futuro del planeta y de la propia humanidad. En la Declaración de Río de Janeiro, en el Principio 1 se expresa que "Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza".

La problemática de la desertificación fue expresamente contemplada en el Capítulo 12.

En este contexto, los dirigentes del mundo acordaron solicitar a la Asamblea General de las Naciones Unidas que conformara un Comité Intergubernamental de Negociación para la elaboración de un instrumento específico de lucha contra la desertificación.

La República Argentina, desde 1993, por intermedio de la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable y el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, ha trabajado activamente, en el seno de ese Comité, en la elaboración de la "Convención Internacional de Lucha contra la Desertificación en los Países Afectados por Sequía Grave y/o Desertificación, en particular Africa".

Luego de intensas sesiones, llevadas a cabo en Nairobi, Ginebra, Nueva York y París, la Convención fue finalmente aprobada. Eso sucedió el 17 de junio de 1994.

En octubre de ese año, en París, la Convención se abrió a la firma de los países. La Argentina fue uno de ellos.

La concreción de tal instrumento constituye uno de los hechos de mayor trascendencia luego de la denominada Cumbre de la Tierra, pues se plasman con singular énfasis los principios y postulados de Río.

El proceso de ratificación de la Convención en la Argentina concluyó en 1996. El Tratado fue aprobado por ambas Cámaras del Congreso, y el Poder Ejecutivo Nacional promulgó la Ley Nº 24.701, que incorpora la referida Convención al ordenamiento jurídico interno.

La ratificación significa para los países la aceptación de la Convención como un documento legalmente obligatorio. Para la Argentina el compromiso es aún mayor, ya que en el espíritu y en la letra de la nueva Constitución Nacional, los acuerdos internacionales asumidos pasan a formar parte de esta ley superior.

En octubre de 1997, en la ciudad de Roma, tuvo lugar la Primera Conferencia de las Partes de la Convención, ya que para esa fecha se habían obtenido 102 ratificaciones, superando holgadamente las 50 necesarias para ponerla en vigencia.

La ratificación de la Convención Internacional de Lucha contra la Desertificación constituye un aporte de vital importancia en la obtención de una herramienta legislativa integradora para luchar contra este flagelo, la que deberá ser ensamblada con el ordenamiento jurídico actualmente vigente en esta materia.

Por lo demás, las normas reglamentarias que se dicten en su consecuencia permitirán contar con los mecanismos específicos y particularizados para consolidar la sustancial tarea de prevenir y combatir la desertificación.

La Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, como punto focal nacional en desertificación, inicia en 1995 la elaboración del Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación (PAN), coordinando una discusión amplia con todas las instituciones y organismos públicos nacionales y provinciales, organizaciones no gubernamentales y asociaciones de productores relacionadas con el problema, con la finalidad de contribuir al desarrollo sustentable en las zonas áridas, semiáridas y subhúmedas secas de la República Argentina.

El Programa de Acción Nacional contó con el apoyo técnico y financiero del Programa de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).

Así también, ha sido sustantivo el aporte realizado por la Oficina de Lucha contra la Desertificación del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD/UNSO) y el Secretariado de la Convención, financiando un conjunto de tareas de sensibilización que fueron desarrolladas.

Tres elementos han sido claves para el desarrollo del PAN:

1. — El establecimiento de una regionalización del país considerando las diferentes condiciones naturales y jurisdiccionales, y respetando la homogeneidad a nivel de grandes ecosistemas. Se dividió el país en tres áreas operativas a los efectos de abordar problemáticas comunes de varias provincias participantes de una misma región y descentralizar la operatoria del PAN. Así también sirvió para asegurar la participación local y diseñar Programas Regionales.

2. — La designación de especialistas locales que, por su conocimiento, vinculación con la realidad regional, y capacidad operativa, pudieron actuar como facilitadores regionales del PAN. El equipo de facilitadores regionales ha sido un instrumento clave para el desarrollo del Programa. El conocimiento de la región, la capacidad de convocatoria y credibilidad entre los actores regionales, su independencia política, estabilidad y el respaldo institucional han sido los elementos básicos para su elección.

Las funciones de los facilitadores fueron:

— Asegurar la máxima participación institucional y social en las actividades del PAN en la región.

— Elaborar junto al Punto Focal Nacional la estrategia, metodología y mecanismos de trabajo a nivel regional.

— Ordenar acciones tendientes a definir regiones, identificar y convocar a colaboradores y a realizar las actividades de promoción del PAN.

El aval de sus propias instituciones ha sido fundamental, ya que ningún facilitador regional o subregional ha percibido honorarios extra por pertenecer al PAN, sino que su actividad está contenida por las funciones propias del cargo que detenta.

3. — La definición de una estrategia participativa flexible y dinámica, que se establece a diferentes niveles territoriales (nacional, regional y local), sectoriales (político-institucional, científico y de los diferentes actores sociales organizados).

En el nivel nacional se conforma el Comité Ejecutivo Provisorio del PAN con el objeto de facilitar la convocatoria al Programa y garantizar el desarrollo del mismo, este Comité reúne a representantes de instituciones nacionales y regionales de relevancia en los ámbitos político, científico, educativo, sanitario, de seguridad, y otros; y representantes de la sociedad civil organizada como ONGs y asociaciones de productores. La participación de los diferentes actores sociales de cada región se garantizó a través de la realización de variados eventos desde comisiones de trabajo, jornadas preparatorias, talleres móviles, actividades de sensibilización, audiencias públicas y talleres locales y regionales.

En forma paralela se apoyó el armado de una red de ONGs que trabajan en desertificación y promoción social en las zonas áridas, para apoyo al Programa y que tienen representación en el Comité Nacional.

Además se prevé la creación de un grupo de trabajo especial constituido por referentes de reconocida experiencia del ámbito científico-tecnológico, como asesoría al proceso PAN.

En otro orden, es factible insertar institucionalmente el Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación dentro de la Convención pertinente, recurriendo a la reglamentación de la ley 24.701.

De este modo, esta potenciación institucional del referido Programa incrementaría su rol de canalizador de diferentes proyectos relativos a la lucha contra la desertificación.

No obstante las facultades que en la materia le son conferidas al Poder Ejecutivo Nacional por el ordenamiento normativo vigente, se estima adecuado propiciar un mecanismo de fuerte participación, previo al dictado del señalado decreto reglamentario.

La positiva experiencia recogida en relación al diseño del Programa de Acción Nacional, que se sustentó en una metodología de apertura y protagonismo, alienta a reiterar el camino trazado, que no sólo se compadece con los principios de la Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación y la propia Constitución Nacional, sino que ha sido el postulado sustantivo de todos quienes participaron del Programa.

Existe consenso en afirmar que la legitimidad del Programa descansa en esta política de participación institucional.

Esta estrategia, se fue proyectando a nivel de las Provincias como mecanismo de consolidación del tema de desertificación en la política ambiental local y sirvió como apoyo necesario para la ratificación de la Convención por parte de los representantes provinciales en el Congreso Nacional.

En efecto, las provincias argentinas han mostrado un fuerte interés en relación al Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertificación. En ese orden, un buen número de legislaturas locales han declarado de interés provincial el referido programa.

Esta determinación, adoptada por los gobiernos provinciales, es de singular importancia en nuestra materia, ya que los estados locales son los titulares originarios de los recursos naturales.