IMPUESTOS COPARTICIPABLES
Decreto 73/2016
Decreto N° 2.635/2015. Derogación.
Bs. As., 11/01/2016
VISTO el Expediente N° S01:0001805/2016 del Registro del MINISTERIO DE
HACIENDA Y FINANZAS PÚBLICAS, lo resuelto por la CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN el día 24 de noviembre de 2015 en los autos
caratulados CSJ 538/2009 (45-S)/CS1 “Santa Fe, Provincia de c/ Estado
Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, CSJ 191/2009
(45-S)/CS1 “San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción
declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos”, CSJ 786/2013
(49-C) /CS1 “Córdoba, Provincia de c/ Estado Nacional y otro s/ medida
cautelar”, CSJ 539/2009 (45-S) CS1 “Santa Fe, Provincia de c/ Estado
Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad” y CSJ 1039/2008
(44-S)/CS1 “San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional y otra s/ cobro
de pesos” y el Decreto N° 2.635 de fecha 30 de noviembre de 2015, y
CONSIDERANDO:
Que mediante las resoluciones judiciales consignadas en el Visto, la
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN declaró la inconstitucionalidad
del Artículo 76 de la Ley N° 26.078, respecto de su aplicación a las
Provincias de CÓRDOBA, SAN LUIS y SANTA FE y de los Artículos 1°,
inciso a) y 4° del Decreto N° 1.399 de fecha 4 de noviembre de 2001.
Que el Artículo 76 de la Ley N° 26.078 de Presupuesto General de la
Administración Nacional para el Ejercicio 2006, estableció —en
concordancia con los denominados Pactos Fiscales— la prórroga durante
la vigencia de los impuestos respectivos, o hasta la sanción de la Ley
de Coparticipación Federal que establece el Artículo 75, inciso 2 de la
CONSTITUCIÓN NACIONAL, lo que ocurra primero, de la distribución del
producido de los tributos prevista en las Leyes Nros. 24.977, 25.067 y
sus modificatorias, Ley de Impuesto a las Ganancias (t.o. 1997 y sus
modificatorias), 24.130, 23.966 (t.o. 1997 y sus modificatorias),
24.464 - Artículo 5°, 24.699 y sus modificatorias, 25.226 y sus
modificatorias y 25.239 —Artículo 11—, modificatoria de la Ley N°
24.625, y por CINCO (5) años de los plazos establecidos en el Artículo
17 de la Ley N° 25.239.
Que la deducción dispuesta por el Artículo 76 de la Ley N° 26.078 tiene
como antecedente lo pactado en la Cláusula Primera del “ACUERDO ENTRE
EL GOBIERNO NACIONAL Y LOS GOBIERNOS PROVINCIALES” suscripto el 12 de
agosto de 1992, entre el PODER EJECUTIVO NACIONAL y los Gobernadores y
Representantes de las Provincias, y que fuera ratificado por la Ley N°
24.130.
Que la referida cláusula estableció que “A partir del 1ro. de Setiembre
de 1992, el Estado Nacional queda autorizado a retener un 15 % (quince
por ciento), con más una suma fija de $ 43.800.000 mensual, de la masa
de impuestos coparticipables prevista en el artículo 2do de la Ley
23.548 y sus modificatorias vigentes a la fecha de la firma del
presente, en concepto de aportes de todos los niveles estatales que
integran la Federación para los siguientes destinos: a) El 15% (quince
por ciento) para atender el pago de las obligaciones previsionales
nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios...”.
Que asimismo, la Cláusula Octava de dicho Acuerdo dispuso que “El
presente convenio tendrá vigencia hasta el 31 de Diciembre de 1993. Las
Provincias y la Nación se comprometen a seguir financiando
mancomunadamente el Régimen Nacional de Previsión Social, por lo cual
se asegurara el descuento del 15 % de la masa de impuestos
coparticipables hasta tanto no exista un nuevo acuerdo de partes o una
nueva Ley de Coparticipación Federal...”.
Que el Acuerdo suscripto en el año 1992 fue prorrogado sucesivamente mediante diversos Pactos y leyes de la misma naturaleza.
Que, en ese marco, quedó estructurado el financiamiento de la
ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL con sustento en los
acuerdos celebrados por el ESTADO NACIONAL, las Provincias y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, en materia de previsión social en todo el
territorio nacional.
Que el Sistema Previsional Argentino se financia en un QUINCE POR
CIENTO (15%) con los fondos provenientes de la masa de recursos
coparticipables cuya detracción fue prorrogada por la Ley N° 26.078,
siendo también aplicados por la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD
SOCIAL a fin de afrontar los beneficios otorgados por las cajas
provinciales transferidas, la asistencia a las cajas provinciales no
transferidas y otras prestaciones de la seguridad social.
Que mediante el Decreto N° 2.635 de fecha 30 de noviembre de 2015 se
dispuso el cese, para todas las jurisdicciones en la proporción que les
corresponda, de la detracción del QUINCE POR CIENTO (15%) de la masa de
impuestos coparticipables, generando consecuencias inexorables desde el
punto de vista económico, toda vez que el impacto negativo que origina
dicho decreto al financiamiento de la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA
SEGURIDAD SOCIAL deberá ser compensado con un ajuste sobre el gasto
primario a cargo del Tesoro Nacional, con el agravante de que dicha
norma no prevé la posibilidad de atender ese déficit con el uso del
crédito público, circunstancia que empeora las políticas
presupuestarias.
Que en tal sentido, el presupuesto del año 2016 de la seguridad social
se encontraría seriamente comprometido en cuanto a su nivel de gasto y
financiamiento, situación que se agravaría en forma notable de no
mediar la inmediata extinción del mencionado decreto.
Que la motivación del Decreto N° 2.635/15 consideró extender la
doctrina de los citados fallos de la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN en la especie, por lo que entendió necesario ajustar la conducta
del ESTADO NACIONAL a los fines de evitar futuros pleitos, gastos e
intereses; disponiendo, en base a ello, el mencionado cese de la
detracción del QUINCE POR CIENTO (15%) de la masa de impuestos
coparticipables pactada en la Cláusula Primera del “ACUERDO ENTRE EL
GOBIERNO NACIONAL Y LOS GOBIERNOS PROVINCIALES” del 12 de agosto de
1992, ratificado por la Ley N° 24.130, a todas las jurisdicciones, en
la proporción que les correspondía de acuerdo a la distribución y los
índices fijados en la Ley N° 23.548.
Que, sin embargo, el decreto en cuestión excede el estricto
cumplimiento de las precitadas decisiones judiciales, las que
establecen claramente la necesidad de que la Nación celebre con las
provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires acuerdos
intrafederales, respecto del financiamiento de las prestaciones que
debe afrontar la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, para
que la detracción de la masa coparticipable sea admisible o que dichas
jurisdicciones adhieran a la deducción referida.
Que con posterioridad al dictado del Decreto N° 2.635/15, la CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN dictó sentencia en la causa N°
4783/2015 caratulada “Formosa Provincia de c/ Estado Nacional”,
actuaciones en las cuales la mencionada Provincia solicitaba al Alto
Tribunal se ordene con carácter de medida cautelar el cese de la
detracción del QUINCE POR CIENTO (15%) de la masa de coparticipación
federal con destino a la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
en la proporción que le corresponde.
Que el Alto Tribunal resolvió el rechazo in limine de la presentación efectuada por la Provincia de FORMOSA.
Que el reclamo de la mencionada Provincia en su naturaleza resulta
equivalente al que habían formulado las Provincias de SANTA FE, SAN
LUIS y CÓRDOBA.
Que la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN en los fundamentos del
fallo que rechaza la demanda puntualizó (i) que no cabe presumir ni
suponer la aplicación automática de las mencionadas decisiones
judiciales; (ii) que resulta ineludible examinar las conductas asumidas
por cada una de las provincias frente a la prórroga dispuesta mediante
el Artículo 76 de la Ley N° 26.078; y (iii) que el acatamiento que
merecen sus fallos sólo es jurídicamente exigible en relación a quiénes
han sido parte en el pleito y que “...la pretendida extensión de la
solución dispuesta por esta Corte al dictar sentencia en los casos
citados a otros que no han sido resueltos por ella, en modo alguno
puede ser entendida como una obligación que emana de la sentencia”.
Que en este sentido, expuso que “...el Tribunal debe examinar en cada
caso concreto los alcances y consecuencias de los comportamientos
provinciales jurídicamente relevantes adoptados en el marco del derecho
intrafederal por cada uno de los estados parte”, y que “...También debe
analizar los compromisos asumidos en los sucesivos convenios suscriptos
por las provincias con la Nación desde la instauración del ‘Programa
Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas’ (decreto
660/2010 y demás normas complementarias) y dilucidar aquello que
hubieran resignado con el propósito de obtener el refinanciamiento del
universo de deudas provinciales contemplado en dicho régimen”, dando
ejemplos concretos de varias jurisdicciones que renunciaron a la acción
y el derecho de cuestionar la constitucionalidad “tanto en relación al
art. 76 de la ley 26.078, como al decreto 1399/2001, respectivamente.”
Que por lo tanto no resulta cierto el aserto contenido en el tercer
considerando del Decreto N° 2.635/15, por cuanto lejos de encontrarnos
ante una situación en la cual las implicancias del precedente judicial
deban extenderse a todas las jurisdicciones provinciales y a la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires.
Que asimismo, con el mencionado Decreto N° 2.635/15 se vulnera la
expresa limitación constitucional del Artículo 99, inciso 3, en cuanto
prohíbe dictar decretos de necesidad y urgencia en materia tributaria,
por tratarse su objeto de la distribución intrafederal de recursos de
naturaleza impositiva.
Que el Decreto N° 2.635/15 modifica una ley de naturaleza tributaria.
Que la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN en el caso “Santa Fe,
Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de
Inconstitucionalidad” recuerda que el Artículo 75 de la CONSTITUCIÓN
NACIONAL —antes Artículo 67—, incorporado en su actual redacción por la
reforma constitucional de 1994, introdujo modificaciones sustanciales
en el tratamiento de la coparticipación federal de impuestos, entre las
que adquiere la mayor relevancia la asignación de rango constitucional
a dicha materia.
Que el Máximo Tribunal indica que la norma en su inciso segundo,
dispone que son coparticipables los impuestos indirectos internos y los
directos creados, por tiempo determinado, por el ESTADO NACIONAL. Prevé
que debe dictarse una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la
Nación y las provincias, a los efectos de instituir regímenes de
coparticipación de esas contribuciones, garantizando la automaticidad
en la remisión de los fondos. Establece que esa ley tendrá como Cámara
de origen al Senado y deberá ser sancionada con una mayoría calificada,
no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada
por las provincias.
Que el Alto Tribunal cita al señor convencional D. Héctor MASNATTA,
para sostener que se constitucionaliza un tema, hasta entonces
reservado al ámbito normativo federal y de derecho público local
mediante el sistema de las leyes convenio. (“Inserción solicitada por
el convencional Masnatta sobre ‘Régimen Federal y Régimen de
Coparticipación’, entregada en Secretaría Parlamentaria en la Sesión
Plenaria n° 28, tomo VI, página 5618 , que obra en fs. 7109 y sgtes.
del tomo VII de la “Obra de la Convención Nacional Constituyente, 1994,
La Ley S.A., 1998)
Que el prestigioso constituyente ha dicho que “La inserción
constitucional del régimen de coparticipación reconoce sucintamente
varios fundamentos: ajustar el texto normativo constitucional a una
práctica de distribución fiscal que desde hace aproximadamente seis
décadas se ha consolidado en el país, eliminando de esta manera una
situación de incertidumbre jurídica; conferir racionalidad a la
administración y distribución de recursos financieros y fiscales entre
las diferentes jurisdicciones; estructurar un espacio institucional de
concertación federal desde donde se diseñe, en un marco de
participación igualitaria, la matriz tributaria y la pauta distributiva
de los fondos que se recauden; superar los inconvenientes que genera un
sistema rígido de separación de fuentes tributarias; beneficiar al
contribuyente individual, disminuyendo la presión fiscal global y
reduciendo los costos de la percepción, fundamentalmente dando
posibilidad a las provincias chicas de poder compartir la recaudación
de otras provincias; favorecer a los estados provinciales más pobres,
que permite su subsistencia en este momento, como acabo de expresar”.
También destacó que “La consagración constitucional de las leyes
convenio configura una novedad jurídico institucional que se
caracteriza por un proceso político y jurídico complejo: acuerdo
federal entre la Nación y las provincias, sanción por el Congreso de la
Nación con una mayoría absoluta, y aprobación por las legislaturas
provinciales”. “Dicha ley convenio reconoce como particularidades la
imposibilidad de su modificación unilateral y la prohibición de su
reglamentación”. Agregó que “La inclusión del instituto de las leyes
convenio tiende a saldar también una dilatada discusión respecto de su
constitucionalidad”, y que “las mencionadas leyes son una genuina
interpretación y expresión de un federalismo concertativo y solidario”
(Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, Santa
Fe-Paraná, 1994, Secretaría Parlamentaria, Dirección Publicaciones,
tomo III, págs. 3172/3177; versión taquigráfica de la 24a Reunión - 3a
Sesión Ordinaria [Continuación] 4 de agosto de 1994, Orden del Día n°
8).
Que el PODER EJECUTIVO NACIONAL está obligado a observar y hacer
observar los preceptos constitucionales y lejos de ser una facultad,
cumplir la CONSTITUCIÓN NACIONAL, es una obligación.
Que respecto de la vigencia y constitucionalidad de los decretos de
necesidad y urgencia, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ya
resolvió en forma categórica que, cuando ese tipo de normas regulan
materias tributarias, ello contraviene el principio de legalidad sean
cuales fueren las circunstancias fácticas (Fallos 318:1154).
Que, por otra parte, en el marco del expediente caratulado “Gioannini,
Rubén Francisco y otros c/ Estado Nacional s/ medida cautelar
autónoma”, en trámite ante el Juzgado Nacional en lo Contencioso
Administrativo Federal N° 10, Secretaría N° 19, se dictó con fecha 9 de
diciembre de 2015 una medida cautelar interina, que ordena la
suspensión de los efectos del Decreto N° 2.635/15 y que, por lo tanto,
lo priva actualmente de eficacia.
Que en virtud ello y teniendo en cuenta que el HONORABLE CONGRESO DE LA
NACIÓN se encuentra en receso, resulta necesario recurrir al remedio
constitucional establecido en el inciso 3 del Artículo 99 de la
CONSTITUCIÓN NACIONAL, en el marco del procedimiento reglado en la Ley
N° 26.122, atento que la medida que se deroga fue dispuesta en
ejercicio de igual facultad extraordinaria.
Que en atención a lo expuesto previamente, el Decreto N° 2.635/15 ha
perdido virtualidad jurídica ya que adolece de evidentes vicios que
afectan su validez y tornan imprescindible su inmediata y urgente
derogación.
Que la Dirección General de Asuntos Jurídicos del MINISTERIO DE
HACIENDA Y FINANZAS PÚBLICAS ha tomado la intervención que le compete.
Que el presente acto se dicta en virtud de las facultades emergentes
del Artículo 99, inciso 3, de la CONSTITUCIÓN NACIONAL y conforme lo
dispuesto por los Artículos 2°, 19 y 20 de la Ley N° 26.122.
Por ello,
EL PRESIDENTE DE LA NACIÓN ARGENTINA EN ACUERDO GENERAL DE MINISTROS
DECRETA:
Artículo 1° — Derógase el Decreto N° 2.635 de fecha 30 de noviembre de 2015 a partir de la publicación de la presente medida.
Art. 2° — Dése cuenta a la
COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE del HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN a los
efectos de su tratamiento y consideración legislativa.
Art. 3° — Comuníquese,
publíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y
archívese. — MACRI. — Marcos Peña. — Susana M. Malcorra. — Julio C.
Martínez. — José G. Santos. — Germán C. Garavano. — Patricia Bullrich.
— Alberto J. Triaca. — Carolina Stanley. — José L. Barañao. — Alejandro
P. Avelluto. — Rogelio Frigerio. — Alfonso de Prat Gay. — Francisco A.
Cabrera. — Ricardo Buryaile. — Javier Dietrich. — Esteban J. Bullrich.
— Sergio A. Bergman. — Andrés H. Ibarra. — Juan José Aranguren. — Oscar
R. Aguad. — Jorge D. Lemus.
