MINISTERIO DE TRANSPORTE
Resolución 113-E/2017
Ciudad de Buenos Aires, 08/03/2017
VISTO el Expediente Nº S02:0004752/2017 del registro del MINISTERIO DEL
INTERIOR, OBRAS PÚBLICAS Y VIVIENDA, el Expediente original N° 668/2015
del registro del ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE
AEROPUERTOS (ORSNA), organismo descentralizado actuante en la órbita de
este Ministerio, la Ley N° 13.064, los Decretos Nros. 375 de fecha 24
de abril de 1997, 13 de fecha 10 de diciembre de 2015, 375 de fecha 18
de febrero de 2016, las Resoluciones Nros. 1383 de fecha 10 de
noviembre de 2014 y 1342 de fecha 24 de julio de 2015, ambas del
entonces MINISTERIO DEL INTERIOR Y TRANSPORTE, y
CONSIDERANDO:
Que por medio de la Resolución Nº 1383 de fecha 10 de noviembre de 2014
del entonces MINISTERIO DEL INTERIOR Y TRANSPORTE se autorizó el
llamado a Licitación Pública N° 4/14 destinada a la “Readecuación y
Ampliación de la Terminal de Pasajeros” del Aeropuerto “EL TEHUELCHE”
de la Ciudad de Puerto Madryn, Provincia del CHUBUT, en el marco de la
Ley de Obras Públicas N° 13.064.
Que a través de la Resolución N° 1342 de fecha 24 de julio de 2015 del
entonces MINISTERIO DEL INTERIOR Y TRANSPORTE, se adjudicó la
mencionada licitación a la oferta realizada por la empresa INGEVAMA
SOCIEDAD ANÓNIMA INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN y se autorizó al ORGANISMO
REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) a suscribir el
correspondiente Contrato de Obra Pública.
Que en fecha 14 de agosto de 2015 el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA
NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) suscribió con la empresa INGEVAMA
SOCIEDAD ANÓNIMA INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN, el Contrato de Obra Pública
N° 2/15 para la “Readecuación y Ampliación de la Terminal de Pasajeros”
del Aeropuerto “EL TEHUELCHE” de la Ciudad de Puerto Madryn, Provincia
del CHUBUT, sin que se haya dado inicio a los trabajos.
Que la adopción a nivel nacional de nuevas políticas en materia de
conectividad multimodal impuso, en el escenario actual, una
reevaluación de las prioridades en el desarrollo de las obras
aeroportuarias y como consecuencia en la asignación de los recursos,
todo ello en resguardo del interés público.
Que en ese sentido, el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE
AEROPUERTOS (ORSNA) manifestó con relación a la obra en cuestión que
“…habiéndose incorporado nuevas políticas de desarrollo aeroportuario
en materia de conectividad en lo Nacional y Regional…esta Gerencia
considera que, el avance y la importancia que registran las obras en
curso en el Aeropuerto de Trelew cuyo tráfico de pasajeros es
significativamente mayor al de Puerto Madryn, del cual es vecino a
escasos 65 km y del cual se encuentra comunicado por una autovía en
construcción por la Dirección Nacional de Vialidad…tornaría redundante
asignar recursos significativos para modernizar una terminal que,
finalmente, sirve precisamente a la misma región”.
Que sumado a ello, el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE
AEROPUERTOS (ORSNA) expresa que una situación análoga se presenta al
tiempo de considerar las obras en ejecución y las pendientes de inicio
en el Aeropuerto “GENERAL E. MOSCONI” de la Ciudad de COMODORO
RIVADAVIA, Provincia del CHUBUT.
Que en ese sentido manifiesta que “La dimensión de las obras a ejecutar
en el aeropuerto de COMODORO RIVADAVIA, entre las cuales se destaca la
nueva Terminal de Pasajeros - que supera la remodelación prevista en
planes de obra de años anteriores - agrega un elemento de importancia
al marco descripto en la Providencia GIA N° 537/16 respecto de las
nuevas políticas de desarrollo definidas a nivel Nacional, en tanto se
articula, junto con los trabajos en Trelew, en un nuevo escenario que
impone redefinir la asignación de recursos en el contexto de una misma
región”.
Que en relación a las obras de infraestructura aeroportuaria
mencionadas, las que sirven a la misma región que la obra “Readecuación
y Ampliación de la Terminal de Pasajeros” del Aeropuerto “EL TEHUELCHE”
de la Ciudad de Puerto Madryn, Provincia del CHUBUT, el ORGANISMO
REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) señala que el
proyecto de la obra programada en el Aeropuerto “ALMIRANTE ZAR” de la
Ciudad de TRELEW, Provincia del CHUBUT incluye los siguientes aspectos:
a) Ampliación de la Plataforma Comercial, b) Adecuación de la
demarcación diurna de la plataforma existente, c) Adecuación geométrica
de Calles de Rodaje, d) Readecuación de márgenes de Pista, e)
Readecuación de franjas de seguridad, f) Repavimentación de la Pista
06-24, g) Instalación de un nuevo sistema de ayudas visuales para
Categoría I de operación de la pista y la ejecución de obras
complementarias de repotenciación eléctrica; que incluye nuevas luces
de borde de pista, tendido de fibra óptica y repotenciación eléctrica
en subestación transformadora, grupo electrógeno y tendido de cable
alimentador de tensión de 13.2 Kv.
Que por su parte el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE
AEROPUERTOS (ORSNA) señala que las obras a ejecutarse en el Aeropuerto
“GENERAL E. MOSCONI” de la Ciudad de COMODORO RIVADAVIA, Provincia del
CHUBUT comprenden los siguientes trabajos: a) Rehabilitación de
pavimentos de Pista 07-25, Rodajes y Plataformas, b) Nueva Terminal de
Pasajeros, c) Estacionamiento vehicular.
Que consecuentemente, el interés público que se buscaba satisfacer con
la celebración del Contrato de Obra Pública N° 2/15 ha mutado.
Que tal como manifiesta el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE
AEROPUERTOS (ORSNA), el conjunto de obras que programara en ejercicio
de sus competencias técnicas de planificación aeroportuaria, y que
sirven a la misma región en la que se proyectó la realización de la
obra “Readecuación y Ampliación de la Terminal de Pasajeros” del
Aeropuerto “EL TEHUELCHE” de la Ciudad de Puerto Madryn, Provincia del
CHUBUT, conlleva una modificación del interés público tenido en miras
al tiempo de la celebración del contrato para la realización de dicha
obra.
Que en efecto, la realización del conjunto de las obras mencionadas -en
ejecución y pendientes de inicio - en los Aeropuertos “ALMIRANTE ZAR”
de la Ciudad de TRELEW, y “GENERAL E. MOSCONI” de la Ciudad de COMODORO
RIVADAVIA ambos de la Provincia del CHUBUT, configuran una variación en
la valorización concreta del interés público que se tuvo en
consideración al celebrar la contratación de la obra de “Readecuación y
Ampliación de la Terminal de Pasajeros” del Aeropuerto “EL TEHUELCHE”
de la Ciudad de Puerto Madryn, Provincia del CHUBUT.
Que tal variación, en el estado actual de situación, torna ineficiente
la asignación de recursos significativos en una terminal de pasajeros
que se desenvuelve en la misma región que el resto de las obras, cuya
envergadura, impacto regional y trascendencia en cuestiones técnicas y
económicas es de mayor dimensión.
Que la planificación aeroportuaria se desarrolla en base a las
diferentes regulaciones nacionales e internacionales que aplican en la
materia, siguiendo objetivos estratégicos generales diseñados por el
ESTADO NACIONAL.
Que la previsión, programación y desarrollo de las obras que se
mencionan en los considerandos precedentes, en el caso las relativas a
los aeropuertos de las ciudades de PUERTO MADRYN, TRELEW y COMODORO
RIVADAVIA, todos ellos de la Provincia del CHUBUT, se realiza en
ejercicio de la competencia técnica específica del ORGANISMO REGULADOR
DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) relativa a la planificación
aeroportuaria.
Que al respecto, cabe citar los principios y objetivos rectores del
actuar del ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS
(ORSNA) vinculados con la planificación aeroportuaria, establecidos en
el Artículo 14 del Decreto N° 375 de fecha 24 de abril de 1997, entre
ellos: “e) Propender a la obtención de la infraestructura aeroportuaria
para satisfacer las necesidades de la actividad aeronáutica y asegurar
su eficiente explotación…g) Velar por la operación confiable de los
servicios e instalaciones aeroportuarias de acuerdo a las normas
nacionales e internacionales aplicables…h) Impulsar la adecuación de la
capacidad aeroportuaria contemplando la integración de las diferentes
áreas y territorios nacionales, como así también el incremento del
tráfico aéreo.”
Que para cumplir con dichos objetivos, el ORGANISMO REGULADOR DEL
SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA) cuenta con las siguientes
funciones: “17.1 Establecer las normas, sistemas y procedimientos
técnicos requeridos para administrar, operar, conservar y mantener los
aeropuertos integrantes del Sistema Nacional de Aeropuertos y controlar
su cumplimiento; 17.3 Asegurar que el concesionario y/o administrador
del aeropuerto cumpla y actualice los planes contenidos en el Plan
Maestro del aeropuerto para el mantenimiento y conservación en buenas
condiciones de los bienes afectados al servicio. El Organismo Regulador
podrá requerir los informes que estime necesarios para tal fin; 17.14
Hacer cumplir el presente decreto y sus disposiciones complementarias
en el ámbito de la competencia, supervisando el cumplimiento de las
obligaciones y prestación de los servicios por parte del concesionario
y/o administrador aeroportuario. En los casos de concesiones,
fiscalizará, controlará y aprobará la realización de las obras e
inversiones que se hubieren previsto; 17.15 Velar por el mantenimiento,
conservación y modernización de la infraestructura aeroportuaria del
Sistema Nacional de Aeropuertos, propiciando la construcción y
desarrollo de los aeropuertos que fueren necesarios para atender las
necesidades de los usuarios y del tráfico aéreo; 17.16 Aprobar los
Planes Maestros y/o sus modificaciones preparados por el concesionario
o administrador del aeropuerto y controlar su cumplimiento; 17.25
Asegurar la continuidad de los servicios esenciales; 17.36 En general,
realizar todo otro acto que sea necesario para el mejor cumplimiento de
sus funciones y de los fines de ese decreto y de sus normas
complementarias, así como asumir las funciones que le sean asignadas en
el futuro”.
Que el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA)
manifiesta que la planificación aeroportuaria es una herramienta sujeta
a revisiones y actualizaciones continuas.
Que el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA)
expresa que el presente es un supuesto de revisión de una de las obras
otrora contempladas en el marco de la planificación aeroportuaria, como
consecuencia del dinamismo que la caracteriza.
Que, con relación a la cuestión, la OFICINA NACIONAL DE CONTRATACIONES
de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS expresó, mediante Dictamen ONC
Nº 446 de fecha 18 de noviembre de 2014, que “no media ilicitud sino
cambio en la valoración del interés público respecto a la existente al
momento de contratar. Ello así, por cuanto la Administración no puede
quedar indefinidamente ligada por contratos que actualmente resultan
inadecuados para satisfacer las necesidades originariamente tenidas en
cuenta”.
Que, en esa inteligencia, el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL
DE AEROPUERTOS (ORSNA) manifestó, en orden a las razones de interés
público expuestas, la pertinencia de proceder a la revocación del
Contrato de Obra Pública N° 2/15 suscripto entre INGEVAMA SOCIEDAD
ANÓNIMA INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN y el citado Organismo Regulador, por
razones de oportunidad, mérito y conveniencia.
Que si bien la instrumentación de la revocación por oportunidad, mérito
y conveniencia no se encuentra expresamente prevista en la Ley Obras
Públicas Nº 13.064, esta modalidad de extinción ha tenido
reconocimiento en la doctrina y la jurisprudencia.
Que al respecto la doctrina tiene dicho que la revocación por razones
de oportunidad, mérito o conveniencia procede aun cuando no estuviera
expresamente pautada en el Contrato, por lo que puede estar implícita
(Miguel S. MARIENHOFF, “Tratado de Derecho Administrativo”, BUENOS
AIRES, Editorial ABELEDO – PERROT, T°. II, 2011, Página 283), afirmando
que “…La revocación por razones de oportunidad la dispone y lleva a
cabo la Administración pública, por sí y ante sí, por tratarse de una
potestad ínsita a la misma, ya que la Administración Pública tiene la
facultad y el deber de apreciar el interés público y de actuar para
satisfacerlo. …En el orden administrativo, trátase de un corolario de
la potestad ejecutiva o de gestión (Miguel S. MARIENHOFF, “Revocación
del acto administrativo por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia”, la Ley 1980-B, Página 817).
Que se ha señalado que “…la Administración goza de la potestad de
rescindir un contrato de obra pública por razones de oportunidad y
conveniencia, y que tal voluntad exclusiva de la Administración, que se
ejercita para una mejor satisfacción del interés público -aun cuando
ella no hubiere sido prevista en forma textual o expresa por la LOP-,
“…se encuentra implícita en los preceptos de la legislación específica
de la materia…”” (Ricardo T. DRUETTA y Ana P. GUGLIELMINETTI, “Ley
13.064 de Obras Públicas. Comentada y anotada”, BUENOS AIRES, Editorial
ABELEDO PERROT, 2013, Página 418).
Que “…la revocación se emplea para satisfacer exigencias de interés
público, para extinguir por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia, el contrato creado regularmente…” (cfr. Osvaldo M. BEZZI,
“El contrato de obra pública”, Editorial ABELEDO PERROT, BUENOS AIRES,
1982, Página 302).
Que la revocación, en el presente caso, encuentra su motivo en la
inadecuación que la relación jurídica generada con la suscripción del
contrato de obra pública evidencia respecto de las exigencias actuales
del interés público involucrado.
Que la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN ha expresado que “…otra de
las singularidades que caracterizan a los contratos administrativos y a
sus modos de ejecución, es la presencia constante en ellos de otra
potestad de la administración pública, en mérito de la cual esta tiene
la prerrogativa de disponer de manera unilateral, la rescisión de esos
contratos” (Dictámenes 168:125, con cita de Héctor Jorge ESCOLA,
“Tratado integral de los Contratos Administrativos”, Volumen 1, Parte
General, DEPALMA, Página 400).
Que en ese orden la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN ha manifestado
que “...Cuando el contrato, para satisfacer exigencias del interés
público, deba ser extinguido por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia, la vía jurídica para lograr tal extinción no es la
rescisión unilateral sino la revocación por razones de oportunidad,
mérito o conveniencia…” (Dictámenes 192:158 y 196:61).
Que en torno a ello, la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos
N° 19.549 prevé y regula expresamente la revocación por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia del acto administrativo.
Que la doctrina al respecto ha señalado que: “La redacción original del
art. 7° de la LNPA establecía que sólo correspondía la aplicación
analógica de las normas del título III de la ley a los contratos
administrativos; su redacción actual, dada por el art. 36 del decreto
1023/2001, dispone la aplicación directa a ellos, en cuanto fuera
pertinente, de las normas del citado título, que contiene en su art. 18
la potestad revocatoria. De modo más específico aún, el art. 12, inc.
b), segundo párrafo, del decreto Nº 1023/2001, otorga a la “autoridad
administrativa” la facultad de revocar contratos por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia.” (Ricardo Tomas DRUETTA, “Ley
13.064 de Obras Publicas – Comentada y Anotada”, ABELEDO PERROT,
Páginas 418 y 419).
Que en virtud de lo expuesto, se concluye que la Administración cuenta
con la facultad para proceder a la revocación del Contrato de Obra
Pública N° 2/15 suscripto entre INGEVAMA SOCIEDAD ANÓNIMA INGENIERÍA Y
CONSTRUCCIÓN y el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE
AEROPUERTOS (ORSNA) por razones de oportunidad, mérito y conveniencia.
Que en ese contexto, cabe señalar en relación a la indemnización del
contratista, que la misma se deberá limitar al daño emergente y no
contemplar el lucro cesante.
Que dicha postura ha sido sostenida por el máximo órgano de asesoría
jurídica de la Administración, el que señaló que “La indemnización o
resarcimiento que corresponde a la contratista - cuando se ha revocado
el contrato de obra pública, por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia - debe comprender solo el daño emergente y no el lucro
cesante”.
Que a su vez, cabe señalar que en el orden nacional la Ley N° 21.499
(art. 10) excluye de la indemnización al lucro cesante, la misma regla
debe aplicarse en materia de revocación por razones de oportunidad,
mérito o conveniencia que por tratarse de la “extinción” de un derecho
de origen y naturaleza administrativa es una potestad propia de la
Administración Pública.
Que el ORGANISMO REGULADOR DEL SISTEMA NACIONAL DE AEROPUERTOS (ORSNA), ha tomado la intervención de su competencia.
Que la DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS dependiente de la
SUBSECRETARÍA DE COORDINACIÓN ADMINISTRATIVA del MINISTERIO DE
TRANSPORTE ha tomado la intervención de su competencia.
Que la presente medida se dicta en uso de las facultades conferidas por
la Ley Nº 13.064 y el Decreto Nº 375 de fecha 18 de febrero de 2016.
Por ello,
EL MINISTRO DE TRANSPORTE
RESUELVE:
ARTÍCULO 1º — Revocase, por razones de oportunidad, mérito y
conveniencia, el Contrato de Obra Pública N° 2/15 suscripto entre el
Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos e INGEVAMA S.A
INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN para la Realización de la obra “Readecuación
y Ampliación de la Terminal de Pasajeros” del Aeropuerto “EL TEHUELCHE”
de la Ciudad de Puerto Madryn, de la Pcia. De Chubut.
ARTÍCULO 2º — Comuníquese, publíquese, dese a la Dirección Nacional del
Registro Oficial, archívese. — Guillermo Javier Dietrich.
e. 14/03/2017 N° 14279/17 v. 14/03/2017