AGENCIA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
Resolución 268/2019
RESOL-2019-268-APN-AAIP
Ciudad de Buenos Aires, 30/12/2019
VISTO el EX-2019-107172435- -APN-DNAIP#AAIP, la ley N° 27.275, y el decreto N° 206 del 27 de marzo de 2017, y
CONSIDERANDO
Que la ley Nº 27.275 tiene por objeto garantizar el efectivo ejercicio
del derecho de acceso a la información pública, promover la
participación ciudadana y la transparencia de la gestión pública
(artículo 1°).
Que por el artículo 19 de la referida Ley se creó la AGENCIA DE ACCESO
A LA INFORMACIÓN PÚBLICA (AAIP) como ente autárquico con autonomía
funcional en el ámbito del PODER EJECUTIVO NACIONAL - Jefatura de
Gabinete de Ministros con el objeto de velar por el cumplimiento de los
principios y procedimientos establecidos en la ley N° 27.275,
garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información
pública, promover medidas de transparencia activa y actuar como
autoridad de aplicación de la Ley Nacional de Protección de Datos
Personales N° 25.326.
Que en virtud de lo dispuesto en el artículo 24, inciso k), de la Ley
es función de la Agencia elaborar criterios orientadores y de mejores
prácticas destinados a los sujetos obligados.
Que en este sentido se dictaron las resoluciones AAIP N° 4 y 48, del 2
de febrero y del 26 de julio de 2018 respectivamente, y la resolución
Nº 119 del 18 de julio de 2019, que establecen criterios generales de
actuación e implementación de la ley N° 27.275.
Que en pos de una implementación homogénea en los sujetos obligados es
necesario avanzar con la aprobación de criterios sobre la
interpretación y alcances de la norma, como también en la determinación
de procedimientos que simplifiquen la aplicación de las obligaciones
previstas.
Que, en tal sentido, es preciso definir una serie de pautas mínimas que
deben observar los sujetos obligados para el dictado de actos
administrativos denegatorios de solicitudes de acceso a la información
pública.
Que la ley Nº 27.275 consagra los principios rectores de publicidad,
transparencia y máxima divulgación (artículo 1º), a partir de los
cuales toda información en poder de los sujetos obligados se presume
pública, estando a cargo de éstos invocar y justificar su reserva con
sustento en alguno de los supuestos de excepción válidos previstos por
ley, de acuerdo con las necesidades de la sociedad democrática y
republicana, y proporcionales al interés que las justifican.
Que, en concordancia, el artículo 13 de la referida Ley establece que
los sujetos obligados sólo pueden denegar la entrega de información
mediante acto fundado suscripto por la máxima autoridad del organismo,
si se verificara que la misma no existe y que no está obligado
legalmente a producirla o que está incluida dentro de alguna de las
excepciones previstas en el artículo 8° de la Ley; asimismo señala que
la falta de fundamentación determinará la nulidad del acto denegatorio
y obligará a la entrega de la información requerida.
Que vale resaltar que las excepciones previstas por ley, en tanto
constituyen limitaciones al derecho de acceso a la información, son de
interpretación restrictiva debiéndose, en caso de duda, decidirse
siempre en favor de la mayor vigencia y alcance del derecho a la
información (conf. principio in dubio pro petitor, artículo 1º).
Que en el entendimiento de los principios y reglas que rigen el acceso
a la información pública, esta Agencia tiene dicho que toda normativa
en la que se encuentre prevista una restricción al acceso a la
información pública conserva validez en la medida que esté justificada
en alguna de las excepciones al principio general de publicidad
previstas en el artículo 8º de la Ley de Acceso a la Información
Pública (conf. Resolución AAIP Nº 80/2019 del 24 de mayo de 2019).
Que ese criterio es además compartido en la decisión de distintos casos
judiciales sobre acceso a la información (ver, entre otros, Cámara
Contencioso Administrativo Federal, Sala IV, “Asociación de Defensa de
los Derechos de los Consumidores de Seguros c/ Superintendencia de
Seguros de la Nación s/ Amparo Ley 16.986”, 28 de mayo de 2019; Cámara
Federal de Salta, Sala II, “Argañaraz Olivero, Rafael Aurelio c/
Ministerio de Educación Cultura Ciencia y Tecnología de la Nación s/
Amparo Ley 16.986, 25 de octubre de 2019).
Que, a su vez, la ley Nº 27.275 también prevé en su artículo 1º el
principio de facilitación, según el cual ninguna autoridad pública
puede negarse a indicar si un documento obra, o no, en su poder o negar
la divulgación de un documento de conformidad con las excepciones
contenidas en Ley, salvo que el daño causado al interés protegido sea
mayor al interés público de obtener la información.
Que, por aplicación de dicho principio, la reserva de información no
puede justificarse en la sola aplicación de alguna de las excepciones a
la divulgación de información previstas en el artículo 8º de la Ley;
sino que es requisito también verificar que el interés público
comprometido no sea mayor al daño que podría generar la publicidad,
pues en tal caso correspondería de todos modos brindar acceso a la
información.
Que, en consonancia, mediante Declaración Conjunta adoptada el 6 de
diciembre de 2004 por el Relator Especial de las Naciones Unidas para
la Libertad de Opinión y Expresión, el Representante de la Organización
para la Seguridad y Cooperación en Europa para la Libertad de los
Medios de Comunicación y la Relatoría Especial de la OEA para la
Libertad de Expresión, por entonces a cargo del suscripto, se precisó
que “las excepciones se aplicarán solamente cuando exista el riesgo de
daño sustancial a los intereses protegidos y cuando ese daño sea mayor
que el interés público en general de tener acceso a la información”.
Que, de igual manera, la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la
Información Pública (OEA/Ser.G, CP/CAJP-2840/10 Corr.1, 29 abril de
2010) prevé al respecto que ninguna autoridad pública puede denegar el
acceso a información, aun cuando fueran de aplicación alguna de las
excepciones de publicidad válidamente previstas por ley, sin evaluar
que “el daño causado al interés protegido sea mayor al interés público
de obtener acceso a la información” (artículo 44); asimismo, establece
que la carga de la prueba recae sobre el Estado que pretenda denegar
información, a quien le corresponde establecer “…b) que la divulgación
de la información podría causar un daño sustancial a un interés
protegido por esta Ley; y c) que la probabilidad y el grado de dicho
daño es superior al interés público en la divulgación de la
información” (artículo 53).
Que la prueba de interés público debe realizarse sobre la base de
elementos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad de la medida
restrictiva de acceso a la información en consideración de la finalidad
que persigue y del interés público comprometido en cada caso (ver al
respecto Comentarios y Guía de Implementación para la Ley Modelo
Interamericana de Acceso a la Información, OEA/Ser.G, CP/CAJP-2841/10,
29 abril de 2010, pág. 11; y en igual sentido el artículo 5.9 del
Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación
Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América
Latina y el Caribe, adoptado en Escazú, Costa Rica, el 4 de marzo de
2018).
Que la idoneidad de la medida restrictiva exige que cualquier
limitación al derecho de información debe ser un instrumento idóneo
para cumplir la finalidad que se busca a través de su imposición; esto
es, debe tratarse de una medida efectivamente conducente para obtener
los objetivos legítimos e imperiosos que mediante ella se persiguen
(Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Relatoría Especial para
la Libertad de Expresión, “Marco Jurídico Interamericano sobre el
derecho de libertad de expresión”, 30 de diciembre de 2009,
OEA/Ser.L/V/II, CIDH/RELE/INF.2/09, párr. 87).
Que por otra parte, para que la restricción sea legítima debe
establecerse claramente la necesidad cierta e imperiosa de efectuar la
limitación, es decir, que tal objetivo no pueda alcanzarse
razonablemente por un medio menos restrictivo de derechos; así, entre
varias opciones para alcanzar el mismo objetivo, debe escogerse la que
restrinja en menor escala el derecho de información (Corte
Interamericana de Derechos Humanos, caso de “Claude Reyes y otros”,
sentencia del 19 de septiembre de 2006, Serie C No. 151, párr. 91).
Que por último, las restricciones deben ser estrictamente
proporcionales al fin legítimo que las justifica, para lo cual ha de
determinarse si el sacrificio del derecho a la información que ella
conlleva resulta exagerado o desmedido frente a las ventajas que
mediante ella se obtienen (Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
“Marco Jurídico Interamericano…”, citado supra, párr. 88).
Que para evaluar la proporcionalidad de una restricción a la libertad
de expresión, con criterio aplicable en materia de acceso a la
información, la Corte Interamericana estableció que se debe analizar:
i) el grado de afectación de uno de los bienes en juego, determinando
si la intensidad de dicha afectación es grave, intermedia o moderada;
ii) la importancia de la satisfacción del bien contrario, y iii) si la
satisfacción de éste justifica la restricción del otro. Y se ha
señalado que “no hay respuestas a priori ni fórmulas de aplicación
general en este ámbito: el resultado de la ponderación variará en cada
caso” (Corte IDH, caso “Kimel” sentencia -Fondo, Reparaciones y Costas-
del 2 de mayo de 2008, Serie C No. 177, párr. 84; Corte IDH., caso
“Palamara Iribarne Vs. Chile”, sentencia del 22 de noviembre de 2005,
Serie C No. 135, párr. 79; CIDH, Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, “Marco Jurídico Interamericano…”, citado supra, párr. 89).
Que a la hora de efectuar este examen de proporcionalidad de la medida
restrictiva es preciso valorar, por un lado, que sólo a través del
acceso a la información bajo control del Estado que sea de interés
público es que los ciudadanos pueden cuestionar, indagar y considerar
si se está dando cumplimiento adecuado a las funciones públicas (Corte
Interamericana de Derechos Humanos, caso “Claude Reyes y otros” citado
supra, párrs. 86 y 87).
Que además “el derecho de acceso a la información hace posible la
autodeterminación individual y colectiva, en particular la
autodeterminación democrática, pues tiende a asegurar que las
decisiones colectivas se adopten de manera consciente e informada”
(Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “Informe anual 2008,
Volumen III: Informe Anual de la Relatoría Especial para la Libertad de
Expresión”, 25 de febrero de 2009, OEA/Ser.L/V/II.134, Doc. 5 rev. 1,
cap. III, párr. 146); de allí que el derecho de acceso a la información
es un instrumento clave para el ejercicio de otros derechos humanos,
particularmente por parte de los sujetos más vulnerables.
Que en tal sentido se ha remarcado la importancia prevaleciente de un
mandato de dar protección reforzada al acceso a la información sobre
asuntos públicos (Comisión IDH, “Informe anual 2008…”, cit. supra, cap.
III, párr. 36).
Que todo lo expuesto funda la necesidad de establecer criterios de
implementación y cumplimiento de las obligaciones y funciones previstas
en la Ley N° 27.275, estableciendo una serie de pautas mínimas que debe
observar toda denegatoria de información por parte de los sujetos
obligados.
Que la DIRECCIÓN NACIONAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA y la
COORDINACIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS de la AGENCIA DE ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA tomaron la intervención que les compete.
Que la presente se dicta en uso de las facultades conferidas por el artículo 24 de la ley N° 27.275.
Por ello,
EL DIRECTOR DE LA AGENCIA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
RESUELVE:
ARTÍCULO 1°.- Apruébanse los criterios orientadores e indicadores de
mejores prácticas en la aplicación de la ley N° 27.275, siendo de
observancia obligatoria para los sujetos enumerados en el artículo 7°,
incisos a), g), h), i), j), k), l), m), n), o), p) y q) de dicha ley, y
que como Anexo I (IF-2019-113641472-APN-AAIP) forma parte integrante de
la presente Resolución.
ARTÍCULO 2°.- Comuníquese, publíquese, dese a la DIRECCIÓN NACIONAL DEL
REGISTRO OFICIAL y, oportunamente, archívese. Eduardo Andrés Bertoni
NOTA: El/los Anexo/s que integra/n este(a) Resolución se publican en la edición web del BORA -www.boletinoficial.gob.ar-
e. 10/01/2020 N° 1188/20 v. 10/01/2020
(Nota
Infoleg:
Los anexos referenciados en la presente norma han sido extraídos de la
edición web de Boletín Oficial)
ANEXO I
La carga de los sujetos obligados de fundamentar adecuadamente toda
denegatoria de acceso a información en los términos de la Ley de Acceso
a la Información Pública exige observar las siguientes pautas mínimas:
1. Debida fundamentación.
En el caso en que la información se encuentre en poder del sujeto
obligado y éste entienda que corresponde restringir su publicidad,
deberá:
i. Justificar la denegatoria en
la aplicación de alguno de los supuestos de excepción contemplados en
el artículo 8° de la ley N° 27.275, que deberá transcribirse. Si fuera
además de aplicación una norma distinta que fundamente la excepción
corresponderá también su transcripción.
ii. Dar fundamento a la aplicación de tales normas de excepción de información, según las circunstancias específicas del caso.
iii. Evaluar la posibilidad de
cumplir con la entrega parcial de información, en su caso, mediante la
utilización del sistema de tachas o disociación (conf. artículo 12 de
la ley N° 27.275).
iv. Dar cuenta de haber
valorado el interés público comprometido en el caso, de conformidad con
el Criterio 3° aprobado por la presente.
2. Inexistencia de la información requerida.
De conformidad con el Criterio N° 5 aprobado por Resolución AAIP N°
4-E/2018 del 2 de febrero de 2018, "cuando el sujeto obligado compruebe
que la información requerida no existe o no pueda hallarla debido a
razones de fuerza mayor podrá fundar la negativa a proveer la misma
demostrando que ha adoptado todas las medidas a su alcance para
comprobar que, efectivamente, la información solicitada no existe y/o
que no pudo ser reconstruida. Ello, sin
perjuicio que si el organismo está obligado por ley a tener que
producir la información solicitada se deberá seguir lo establecido en
el artículo 5° de la ley N° 27.275."
3. Prueba de interés público.
No será suficiente el acto denegatorio que pretenda sustentarse en la
sola aplicación de alguno de los supuestos de excepción previstos en el
artículo 8° de la ley N° 27.275, o en su caso en la inexistencia de la
información, si no se demuestra haber considerado también el interés
público comprometido en el caso.
La prueba de interés público consiste en la valoración de la idoneidad,
necesidad y proporcionalidad de la medida restrictiva de acceso a la
información en función de la finalidad que persigue y del interés
público comprometido en cada caso.
Ese análisis deberá ajustarse al contexto y circunstancias de cada
solicitud de información. No obstante, como criterio orientativo, la
prueba de interés público tomará en consideración los siguientes
parámetros:
i. Idoneidad:
La restricción al derecho de información debe ser un instrumento idóneo
para cumplir la finalidad que se busca a través de su imposición. Es
decir, deben identificarse y explicitarse el/los objetivo/s que la
norma persigue con la reserva de la información y demostrarse que la
restricción constituye -en el caso concreto- una medida efectivamente
conducente para alcanzar esa finalidad.
ii.
Necesidad: Debe
establecerse claramente la necesidad de efectuar la limitación, de lo
que se sigue que el objetivo propuesto no pueda alcanzarse
razonablemente por un medio alternativo menos restrictivo de derechos.
Asimismo, debe considerarse que la restricción no debe aplicarse más
allá de lo estrictamente indispensable para lograr el fin propuesto.
iii.
Proporcionalidad:
La restricción del derecho a la información debe ser estrictamente
proporcional al fin legítimo que la justifica. A tal fin corresponde:
i) determinar la entidad e intensidad -grave, intermedia o moderadade
la afectación al objetivo o interés legítimo que se pretende proteger
con la reserva de la información; ii) valorar la importancia,
beneficios o ventajas de la satisfacción al interés público
comprometido en la entrega de la información, en consideración al tipo
de información y su valor instrumental, en tanto herramienta de
participación ciudadana en la rendición de cuentas de la gestión
pública o bien para la satisfacción de otros derechos humanos,
observando con ello los estándares y recomendaciones de organismos
internacionales que sean de aplicación al caso concreto; y iii) en base
al desarrollo anterior, hacer explícitas las razones de por qué la
afectación al interés que se busca proteger, dada su entidad e
intensidad, debería prevalecer sobre la satisfacción del interés
público de brindar acceso a dicha información.
4. Pautas formales.
Finalmente, sin alterar la aplicación de las normas administrativas
vigentes, todo acto denegatorio de información pública deberá observar
las siguientes pautas formales:
i. Detallar el objeto del
pedido de información y los antecedentes relevantes sobre su
tramitación. En tal sentido, corresponderá individualizar el expediente
por el que tramitó la solicitud e indicar si el pedido fue derivado por
otro organismo en los términos del artículo 10 de la ley N° 27.275, si
se hizo uso de prórroga en los términos del artículo 11 de la referida
norma y si se entregó información de manera parcial previo a la
denegatoria; todo ello, señalando la fecha en que se cumplieron los
respectivos actos.
ii. Indicar si el acto es
suscripto por la máxima autoridad del sujeto obligado o por un
funcionario con facultades expresamente delegadas en los términos del
art. 13 del decreto N° 206/17, individualizando el acto administrativo
por el que se delegaron tales facultades.
iii. Señalar la forma en que
debe cumplirse la notificación al solicitante, observando las
previsiones del artículo 13° del decreto N° 206/17.
