MINISTERIO DE TRANSPORTE
SUBSECRETARÍA DE PUERTOS, VÍAS NAVEGABLES Y MARINA MERCANTE
Disposición 1/2023
DI-2023-1-APN-SSPVNYMM#MTR
Ciudad de Buenos Aires, 13/01/2023
VISTO los Expedientes N° EX - EX-2023-02051200- -APN-DGD#MTR, la Ley de
Procedimiento Administrativo N° 19.549, la Ley de Actividades
Portuarias N° 24.093, la ley Ley N° 20.447, el Decreto de Necesidad y
Urgencia Nº 1382/2012, los Decretos el Decreto N° 1029 de fecha 24 de
junio de 1992, Nº 769 del 19 de abril de 1993, 2670 de fecha 1 de
diciembre de 2015, la Resolución de Firma Conjunta Nº101 de fecha 29 de
septiembre de 2016 de la AGENCIA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES DEL ESTADO
,la Disposición N° 36 de fecha 25 de septiembre de 2001 de la entonces
SUBSECRETARÍA DE TRANSPORTE FERROVIARIO, FLUVIAL Y MARÍTIMO dependiente
del ex MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA y la Disposición N° 97
de fecha 31 de agosto de 2016 de la ex SUBSECRETARÍA DE PUERTOS Y VÍAS
NAVEGABLES dependiente del entonces MINISTERIO DEL INTERIOR, OBRAS
PÚBLICAS Y VIVIENDA, y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 11 de la Ley de Actividades Portuarias N° 24.093
contempló que “[a] solicitud de las provincias y/o de la Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires, en cuyos territorios se sitúen puertos de
propiedad y/o administrados por el Estado nacional, y mediante el
procedimiento que al respecto determine la reglamentación, el Poder
Ejecutivo les transferirá a título gratuito, el dominio y la
administración portuaria. En caso que las jurisdicciones indicadas en
el párrafo anterior no demostrasen interés por la mencionada
transferencia del dominio o administración de esos puertos, el Poder
Ejecutivo podrá mantenerlos bajo la órbita del Estado nacional,
transferirlos a la actividad privada o bien desafectarlos.”.
Que mediante el Decreto N° 1029/92 el PODER EJECUTIVO NACIONAL observó
la mención de la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en la
disposición transcripta, eliminando la autorización que el texto legal
sancionado por el Congreso Nacional le brindaba para transferir el
dominio y la administración del Puerto de Buenos Aires a la entonces
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
Que el artículo 22 de la Ley N° 24.093 estableció que la autoridad de
aplicación de la presente ley, sería la que determinase el PODER
EJECUTIVO en el ámbito del entonces MINISTERIO DE ECONOMÍA Y OBRAS Y
SERVICIOS PÚBLICOS DE LA NACIÓN, o en el que en el futuro absorba su
competencia.
Que el artículo 23 de dicha ley estableció que el PODER EJECUTIVO
NACIONAL reglamentaría la citada ley en un período de CIENTO OCHENTA
(180) días desde su promulgación.
Que el artículo 12, inciso c), segundo párrafo, del Anexo I del Decreto
N° 769 del 19 de abril de 1993, que reglamenta a la Ley N° 24.093,
establece que en el caso particular del PUERTO de BUENOS AIRES su
gestión y administración se dividirá en TRES (3): 1) PUERTO NUEVO, 2)
PUERTO SUR y 3) PUERTO DOCK SUD, cuyos límites jurisdiccionales serán
definidos por la Autoridad de Aplicación.
Que el artículo 22 de la citada norma establece que la Autoridad de
Aplicación sería la entonces SUBSECRETARÍA de PUERTOS y VÍAS
NAVEGABLES, que revistará el carácter de AUTORIDAD PORTUARIA NACIONAL.
Que por la Disposición N° 36, del 25 de septiembre de 2001 de la
entonces SUBSECRETARÍA DE TRANSPORTE FERROVIARIO, FLUVIAL Y MARÍTIMO
dependiente del ex MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA, se
aprobaron los límites jurisdiccionales del Puerto de Buenos Aires, en
cumplimiento de lo establecido en el artículo 12 inciso c) del Decreto
769/93, y la delegación legislativa efectuada por la Ley 24.093 como
consecuencia de la transferencia y reforma introducida en la gestión y
administración del sistema portuario.
Que el artículo 3° de la precitada Disposición N° 36/2001 de la
entonces SUBSECRETARÍA DE TRANSPORTE FERROVIARIO, FLUVIAL Y MARÍTIMO
estableció oportunamente que las jurisdicciones portuarias de Puerto
Nuevo y Puerto Sur del Puerto de BUENOS AIRES podrían ser ampliadas
abarcando zonas o instalaciones adyacentes a los límites fijados, que
se incorporen en el futuro a la actividad portuaria, según lo dispuesto
por la Ley N° 24.093 y su reglamentación aprobada por el Decreto N°
769/93. Que, no obstante, por la Disposición N° 97 del 31 de agosto de
2016 de la ex SUBSECRETARÍA DE PUERTOS Y VÍAS NAVEGABLES, se redujeron
los límites terrestres de la jurisdicción portuaria de PUERTO NUEVO del
Puerto de BUENOS AIRES oportunamente establecidos por la Disposición N°
36/2001 de la entonces SUBSECRETARÍA DE TRANSPORTE FERROVIARIO, FLUVIAL
Y MARÍTIMO.
Que por el Expediente EX -2017-25954032-APN-MEG#AGP (cuya copia digital
obra en los documentos INLEG-2023-04362516-APN-DNRNTR#MTR,
INLEG-2023-04362533-APN-DNRNTR#MTR e INLEG-2023-
04362550-APN-DNRNTR#MTR), la ADMINISTRACION GENERAL DE PUERTOS SOCIEDAD
DEL ESTADO tramitó un requerimiento de la AUDITORIA GENERAL DE LA
NACION, referido a irregularidades administrativas en el proceso de
desafectación y transferencia de los bienes de dominio público
integrantes de la jurisdicción portuaria. Que mediante
PV-2021-11967846-APN-GG#AGP de fecha 10 de febrero de 2021, de la
GERENCIA GENERAL de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DE PUERTOS en oportunidad
de analizar la normativa en que se sustentaría la transferencia de los
inmuebles involucrados, se informó que el cambio de la condición
jurídica y desafectación de bienes del dominio público del ESTADO
NACIONAL se habría llevado a cabo de forma subrepticia y
manifiestamente irregular, en la medida que había sido decidida sin la
intervención mandatoria y excluyente del CONGRESO DE LA NACIÓN.
Que en el precitado informe se consideró que la mera lectura de
expediente CUDAP EXP-S02:00922464/2016 (digitalizado mediante GEDO
IF-2021-11962977-APN-GG#AGP) revela vicios groseros, graves y
ostensibles en todos los elementos constitutivos de la Disposición N°
97/16, de la ex SUBSECRETARÍA DE PUERTOS Y VÍAS NAVEGABLES,
correspondiendo disponer su revocación por contrario imperio, en
resguardo de la legalidad objetiva y el principio de juridicidad del
obrar estatal.
Que la Gerencia de Asuntos Jurídicos de la ADMINISTRACION GENERAL DE
PUERTOS, mediante Dictamen N° IF-2021-29116970-APN-GAJU#AGP de fecha 5
de abril de 2021, ratificó su opinión vertida en el Dictamen Jurídico
N° IF-2020-19646443-APN-GAJU#AGP de fecha 30 de marzo de 2020, por lo
que consideró que los aludidos vicios tornan nula de nulidad absoluta
la Disposición N° 97/16, de la ex SUBSECRETARÍA DE PUERTOS Y VÍAS
NAVEGABLES, verificándose además la vulneración de normas de jerarquía
constitucional, y actos subsecuentes que sustrajeron inmuebles del
dominio público, imposibilitando a dicha Sociedad del Estado continuar
con la explotación de los mismos, de conformidad con su Estatuto.
Que por el Dictamen N° IF-2021-66581179-APN-DGAJ#AABE de fecha 23 de
julio de 2021, el servicio jurídico de la AGENCIA DE ADMINISTRACION DE
BIENES DEL ESTADO concluyó que no correspondía al mismo expedirse
respecto de las supuestas irregularidades detectadas en el trámite de
modificación de la jurisdicción portuaria, y la eventual nulidad de la
Disposición N° 97/16, de la entonces SUBSECRETARÍA DE PUERTOS Y VÍAS
NAVEGABLES por falta de competencia para su dictado, debiendo darse
intervención a la DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS del MINISTERIO
DE TRANSPORTE a tales fines.
Que el entonces titular de esta SUBSECRETARIA DE PUERTOS VIAS
NAVEGABLES Y MARINA MERCANTE emitió el Informe
PV-2021-109628525-APN-SSPVNYMM#MTR de fecha 11 de noviembre de 2021,
concluyendo que la Disposición N° 97/2016 de la ex SUBSECRETARÍA DE
PUERTOS Y VÍAS NAVEGABLES ameritaría un control de legalidad.
Que, a su turno, la DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS del
MINISTERIO DE TRANSPORTE analizó e la cuestión a través del dictamen
IF-2021-119922324-APN-DGAJ#MTR de fecha 10 de diciembre de 2021,
opinando que los límites terrestres y acuáticos y la respectiva
jurisdicción portuaria del Puerto Nuevo del Puerto de BUENOS AIRES,
fueron establecidos por la entonces SUBSECRETARÍA DE TRANSPORTE
FERROVIARIO, FLUVIAL Y MARÍTIMO mediante el dictado de la Disposición
N° 36/01, cumpliéndose así la labor encomendada por el CONGRESO DE LA
NACION mediante la Ley N° 24.093 que desafectó bienes del dominio
público y modificó los límites de dicha jurisdicción.
Que, en idéntico dictamen, DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS del
MINISTERIO DE TRANSPORTE destaca que una nueva fijación de los límites
portuarios requiere de un mandato legal expreso, lo que implicaría el
dictado de una ley en sentido formal emanada del órgano legislativo de
la Nación, pues es atribución constitucional del CONGRESO DE LA NACION
decidir la desafectación de bienes del dominio público, careciendo de
atribuciones para ello los órganos del PODER EJECUTIVO, entendiendo así
que la Disposición N° 97/16 de la entonces SUBSECRETARÍA DE PUERTOS Y
VÍAS NAVEGABLES se encuentra viciada en razón del elemento esencial
competencia.
Que opinó también la misma instancia asesora que los elementos fácticos
y jurídicos involucrados para la construcción de la causa de la
Disposición N° 97/16 de la entonces SUBSECRETARÍA DE PUERTOS Y VÍAS
NAVEGABLES , no se centran en la actividad portuaria y del transporte
fluvial y/o marítimo, omitiendo considerar elementos de derecho
esenciales, como así también que los inmuebles objeto de la irregular
desafectación estaban efectivamente afectados a la actividad portuaria,
y atendían necesidades actuales del quehacer portuario, en los términos
de la Ley N° 20.447.
Que el servicio jurídico permanente del MINISTERIO DE TRANSPORTE
consideró que la Disposición N° 97/16 de la entonces SUBSECRETARÍA DE
PUERTOS Y VÍAS NAVEGABLES, no se sustentó en el derecho aplicable y
hechos y antecedentes conducentes que le sirvieran de causa, conforme
lo previsto en el artículo 14 de la Ley de Procedimiento Administrativo
N° 19.549, engendrando un vicio que se extiende inmediatamente en la
motivación del acto.
Que, según el dictamen en trato tampoco surge del citado expediente
CUDAP- EXP-S02:00922464/2016 que se hubiere realizado o considerado un
estudio y/o informe técnico que indique que el bien inmueble estuviere
en condiciones de ser desafectado de su finalidad pública, lo que
deviene en un vicio en el elemento procedimiento.
Que entre las conclusiones del Dictamen IF-2021-119922324-APN-DGAJ#MTR
precitado, se destaca en el capítulo III punto 6 que “no existe la
posibilidad de interpretar que el entonces Subsecretario de Puertos y
Vías Navegables estuviera facultado a redeterminar los límites
portuarios en absoluta abstracción de los elementos fácticos actuales y
potenciales de la actividad y política portuaria y las normas
aplicables a la materia, lo que evidencia una flagrante violación de la
finalidad de las normas atributivas de competencia al entonces
Subsecretario de Puertos y Vías Navegables, cuya razón de ser expresa
es la consecución de otros fines, públicos o privados, distintos de los
que justifican el acto, su causa y objeto”.
Que mediante providencia N° PV-2022-22414286-APN-DGAJ#JGM de fecha 9 de
marzo de 2022, la DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS de la JEFATURA
DE GABIENTE DE MINISTROS recordó que el 14 de febrero de 2020 se dictó
el Decreto N° 149, por el cual se instruyó a la AGENCIA DE
ADMINISTRACIÓN DE BIENES DEL ESTADO a revisar, en un plazo no mayor a
SESENTA (60) días, la legalidad de los procesos que derivaron en la
disposición, cesión, enajenación, transferencia, desafectación,
asignación en uso o dación en pago, de inmuebles del ESTADO NACIONAL a
la CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES a través de cualquiera de sus
organismos, entidades, sociedades del estado o con participación
estatal mayoritaria, desde el 10 de diciembre de 2015 hasta el 10 de
diciembre de 2019 a fin de que en caso de detectarse vicios que
pudieran implicar su nulidad así como eventuales hechos o actos
ilícitos, se proceda a deslindar las correspondientes responsabilidades
administrativas, civiles y/o penales.
Que, en ese contexto, se solicitó a la AGENCIA DE ADMINISTRACIÓN DE
BIENES DEL ESTADO que tenga a bien informar el resultado de dichas
acciones, y en caso de existir, en el marco del proceso de revisión
indicado en dicho Decreto N° 149/20, respecto de los inmuebles objeto
del presente y que se encuentran detallados en el ANEXO I (IF-2016-
01765755-APN-DGP#AABE). Que mediante Nota N°
IF-2022-66227546-APN-DGAJ#AABE de fecha 30 de junio de 2022
complementaria del Dictamen N° IF-2021-66581179-APN-DGAJ#AABE, la
DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS de la AGENCIA DE ADMINISTRACIÓN
DE BIENES DEL ESTADO, informó a la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS
sobre el cumplimiento de las acciones realizadas en el marco de la
instrucción impartida en el Decreto 149/20 del PODER EJECUTIVO NACIONAL.
Que, posteriormente, la DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS de la
JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, mediante Dictamen N°
IF-2022-107044538-APN-DGAJ#JGM de fecha 6 de octubre de 2022, concluyó
que la lectura integral de lo dispuesto en los artículos 75 incisos 5º,
10 y 30 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL, en los artículos 4º, 9º y 11 de la
Ley de Actividades Portuarias Nº 24.093, en los artículos 5º, 11, 12
inciso c) y 22 del Decreto Reglamentario Nº 769/1993, en los artículos
6º, 8º incisos 3º, 7º y 19 del Decreto de Necesidad y Urgencia Nº
1382/2012, en los artículos 17, 20, 36 y 37 de su Decreto Reglamentario
Nº 2670/2015, y en los artículos 3º y 4º de la Disposición Nº 36 de la
ex SUBSECRETARÍA DE TRANSPORTE FERROVIARIO, FLUVIAL Y MARÍTIMO del 25
de septiembre del 2001, llevan a concluir que tanto la Disposición N°
97/16 de la entonces SUBSECRETARÍA DE PUERTOS Y VÍAS NAVEGABLES como su
complementaria Resolución de Firma Conjunta Nº101/2016 de la AGENCIA DE
ADMINISTRACIÓN DE BIENES DEL ESTADO, al haber procedido a establecer
los límites terrestres y acuáticos y la jurisdicción portuaria del
PUERTO NUEVO del PUERTO DE BUENOS AIRES, y la desafectación de los
inmuebles de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DE PUERTOS SOCIEDAD DEL ESTADO,
devienen nulas de nulidad absoluta e insanable, por exorbitar la
competencia de las autoridades que las han suscripto, y evidenciar una
causa y un objeto no apegado a la realidad y al derecho que les resulta
aplicable. Que, la PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN, en el Dictamen
N° IF-2022-136902078-APN-PTN de fecha 21 de diciembre de 2022 entendió
que “…la facultad de la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables
consistía únicamente en establecer dónde comenzaba y dónde concluía el
poder jurisdiccional de cada una de esas tres unidades de gestión y
administración, siempre dentro del predio en el que se asienta el
Puerto de Buenos Aires. Pero de ninguna manera poseía competencia para
modificar los límites territoriales del Puerto de Buenos Aires y, menos
aún, para prescindir de una parte de su superficie, que fue lo que
hizo.”.
Que, mediante el aludido Dictamen, la PROCURACIÓN GENERAL DEL TESORO DE
LA NACIÓN expresó que “…la Disposición N.° 36/01 fijó, como se dijo,
los límites jurisdiccionales entre las tres unidades de gestión y
administración en que quedó dividido el Puerto de Buenos Aires (Puerto
Nuevo, Puerto Sur y Puerto Dock Sud). Pero la Disposición cuestionada
no se limitó modificar los límites jurisdiccionales del Puerto de
Buenos Aires entre esas tres unidades de gestión y administración, para
lo cual la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables se encontraba
habilitada; sino que redujo la jurisdicción portuaria de Puerto Nuevo.”.
Que, en consecuencia de dicho razonamiento, la PROCURACIÓN DEL TESORO
DE LA NACIÓN, en el Dictamen N° IF-2022-136902078-APN-PTN de fecha 21
de diciembre de 2022, concluyó que la Disposición N° 97/16 de la
entonces SUBSECRETARÍA DE PUERTOS Y VÍAS NAVEGABLES es un acto nulo de
nulidad absoluta e insanable, por encontrarse gravemente viciada en
varios de sus requisitos esenciales, por lo que, no habiendo generado
derechos subjetivos que se estén cumpliendo, corresponde su revocación
en sede administrativa.
Que los dictámenes definitivos de la PROCURACION DEL TESORO DE LA
NACION son pronunciamientos no sujetos a debate (Dictámenes 283:211),
vinculantes y obligatorios para las asesorías que componen el Cuerpo de
Abogados del Estado (Dictámenes 207:419), en la medida que emanan de la
máxima instancia en materia jurídica (Dictámenes 242:328 y 413;
231:371; 242:326).
Que el artículo 17 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos
N° 19.549, establece que el acto administrativo afectado de nulidad
absoluta se considera irregular, y que por ello existe una obligación
de las autoridades de proceder a su revocación o sustitución por
razones de ilegitimidad aun en sede administrativa.
Que la rectificación de la ilegitimidad en el obrar propio no es una
prerrogativa excepcional de la Administración, sino un principio al
cual está constreñida ante la existencia de actos irregulares
(Dictámenes 183:275; 200:133; 205:128; 214:68).
Que el ejercicio de la potestad revocatoria, aún en sede
administrativa, es consustancial al deber de los órganos y funcionarios
competentes de velar por el resguardo del principio de legalidad
(Dictámenes 215:189; 234:588 y 275:241).
Que el punto 12.1 del citado Dictamen N° IF-2022-136902078-APN-PTN, la
PROCURACIÓN DEL TESORO DE LA NACIÓN sostuvo que, en la especie, la
Disposición N° 97/16 de la entonces SUBSECRETARÍA DE PUERTOS Y VÍAS
NAVEGABLES no generó derechos subjetivos respecto de terceros que se
estén cumpliendo, por lo que no es posible sostener que goce de
estabilidad, o que sea necesario acudir a la instancia judicial para la
declaración de su nulidad.
Que ello es así toda vez que, si bien la Disposición N° 97/16 de la
entonces SUBSECRETARÍA DE PUERTOS Y VÍAS NAVEGABLES sirvió de causa
para que sea posible el dictado de los actos subsecuentes que tuvieron
por objeto transferir los terrenos del dominio público que conforman la
jurisdicción del Puerto de BUENOS AIRES - tal como se consigna en el
punto 13 del Dictamen N° IF-2022-136902078-APN-PTN -; es claro no
estamos frente a un alcance particular que hubiere generado
prestaciones en vías de cumplimiento o surta efectos jurídicos respecto
de particulares o sujetos individualizados.
Que la viciada Disposición N° 97/16 de la entonces SUBSECRETARÍA DE
PUERTOS Y VÍAS NAVEGABLES, al igual que la Disposición 36/2001 de la ex
SUBSECRETARÍA DE TRANSPORTE FERROVIARIO, FLUVIAL Y MARITIMO constituye
una medida de alcance general y de sustancia materialmente legislativa,
que surte efectos jurídicos en el marco de relaciones institucionales,
políticas e interadministrativas, en orden a la distribución de
facultades jurisdiccionales entre distintas personas públicas estatales.
Que, en función de lo expuesto, corresponde revocar por ilegitimidad la
Disposición N° 97/16 de la entonces SUBSECRETARÍA DE PUERTOS Y VÍAS
NAVEGABLES, y aclarar que los límites jurisdiccionales del Puerto de
BUENOS AIRES en toda su extensión son los aprobados por la Disposición
N° 36/2001 de la SUBSECRETARIA DE TRANSPORTE FERROVIARIO, FLUVIAL Y
MARITIMO.
Que la SECRETARIA DE GESTION DEL TRANSPORTE del MINISTERIO DE TRANSPORTE ha tomado la intervención que le compete.
Que la DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS del MINISTERIO DE TRANSPORTE ha tomado la intervención que le compete.
Que la presente medida se adopta en ejercicio de las atribuciones
establecidas en el artículo 17 de la Ley de Procedimiento
Administrativo N° 19.549, la Ley de Actividades Portuarias N° 24.093 y
su Decreto Reglamentario Nº 769 del 19 de abril de 1993 y el Decreto N°
50 del 19 de diciembre de 2019 y modificatorios.
Por ello,
EL SUBSECRETARIO DE PUERTOS, VÍAS NAVEGABLES Y MARINA MERCANTE
DISPONE:
ARTÍCULO 1°. – Revócase por razones de ilegitimidad la Disposición N°
97 del 31 de agosto de 2016 de la ex SUBSECRETARÍA DE PUERTOS Y VÍAS
NAVEGABLES, en los términos del artículo 17 de la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos N° 19.549, en virtud de los fundamentos
expuestos en los considerandos de la presente disposición.
ARTÍCULO 2°.- Aclárase que los límites terrestres y acuáticos y las
respectivas jurisdicciones portuarias de PUERTO NUEVO y PUERTO SUR del
Puerto de BUENOS AIRES, son los aprobados y establecidos por la
Disposición N° 36 del 25 de septiembre de 2001 de la entonces
SUBSECRETARÍA DE TRANSPORTE FERROVIARIO, FLUVIAL Y MARÍTIMO, la que se
declara vigente en todos sus términos.
ARTÍCULO 3°.- La presente disposición se encontrará en vigencia desde
la fecha de su publicación en el BOLETÍN OFICIAL DE LA REPÚBLICA
ARGENTINA.
ARTÍCULO 4°.- Comuníquese a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DE PUERTOS
SOCIEDAD DEL ESTADO, a la AGENCIA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES DEL
ESTADO y a la PROCURACION DEL TESORO DE LA NACION.
ARTÍCULO 5°.- Comuníquese, publíquese, dése a la DIRECCIÓN NACIONAL DEL REGISTRO OFICIAL y archívese.
Patricio Hogan
e. 20/01/2023 N° 2423/23 v. 20/01/2023