PROCEDIMIENTO
GENERAL PARA EL ANÁLISIS Y OTORGAMIENTO DE EXENCIONES DE LA
ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE AVIACIÓN CIVIL.
EXENCIONES
1. OBJETIVO
El presente procedimiento establece la política, instrucciones y el
procedimiento establecido por la Administración Nacional de Aviación
Civil (ANAC), para la tramitación y otorgamiento de exenciones.
Nota:
El término exenciones comprende también las excepciones, dispensas,
desviaciones, prórrogas y toda decisión, cualquiera sea la denominación
utilizada, por la que se exima del cumplimiento de un requisito
particular.
2.
POLÍTICA
El otorgamiento de una exención requiere del cumplimiento de los
requisitos establecidos en el presente procedimiento.
Las exenciones solo podrán ser otorgadas por el Administrador Nacional
de Aviación Civil o la Máxima Autoridad del Organismo. Cada solicitud
será evaluada por la Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC) y
podrán solo ser otorgadas por un periodo de tiempo determinado.
El cumplimiento de los requisitos reglamentarios es obligatorio. No
obstante, en circunstancias excepcionales pueden presentarse casos en
que hay problemas que no se puedan superar. En estos casos y cuando se
cuenta con mecanismos reglamentarios apropiados, sólidos y documentados
y cuando no existe conflicto con los reglamentos, con el objetivo de un
requisito en particular o con un método de seguridad operacional
aceptado, es posible resolver una discrepancia o deficiencia mediante
la imposición de condiciones que limiten el cumplimiento de medidas y
controles de compensación.
Sin embargo, es importante no suponer que pueden utilizarse exenciones
para superar un requisito que no es popular o que su cumplimiento es
optativo. El empleo de estos mecanismos debe considerarse como la
excepción y no la regla.
3.
INSTRUCCIONES
Toda solicitud de exención deberá estar debidamente fundada. Por lo
tanto, deben desarrollarse técnicas de análisis de riesgo, como parte
del sistema de gestión de la seguridad operacional (SMS), al nivel
apropiado. En estos casos excepcionales, la responsabilidad de
justificar ya sea cualitativa o cuantitativamente y el medio
alternativo de cumplimiento recae en el solicitante.
La ANAC deberá evaluar si la exención solicitada se traducirá en
diferencias respecto de las normas y métodos recomendados (SARPS) de
los Anexos al Convenio sobre Aviación Civil. De configurarse dicho
extremo se procederá a la notificación adecuada a OACI y SRVSOP.
4.
PROCEDIMIENTO
4.1 PRESENTACIÓN:
La presentación se realizará ante la mesa de entradas de ANAC o por la
plataforma de Trámites a Distancia (TAD) y tramitará utilizando el
sistema de gestión electrónica de expedientes (GDE); tanto la solicitud
como la documentación debe ser presentada en idioma español, o
encontrarse debidamente traducida al español y certificada por la
autoridad competente.
La mesa de entradas dará inicio al respectivo expediente electrónico
(GDE-EE), cuyo número será informado al peticionante para su
seguimiento.
En toda solicitud de una exención deberá acompañarse el análisis de
riesgo que se haya efectuado como parte de su sistema de gestión de la
seguridad operacional (SMS). Se hace saber al peticionante que sin tal
examen la petición será rechazada sin más trámite.
Dicha presentación deberá contener en forma documentada: el requisito
reglamentario del cual solicita se le exima, los motivos en los que
fundamenta su solicitud, la propuesta de medidas de mitigación de
riesgos, los eventuales beneficios al interés público y la propuesta de
método o métodos alternativos de cumplimiento basado en la evaluación
de seguridad operacional o estudio aeronáutico debidamente sustentado,
según corresponda, formulado de acuerdo a lo establecido en el punto 5.
Las solicitudes de exención deben basarse solamente en razones
técnicas, nunca por razones administrativas o económicas.
La evaluación de seguridad operacional o estudio aeronáutico efectuado
por el solicitante debe ser presentado ante la autoridad aeronáutica en
los términos detallados previamente, a los efectos de ser revisado y
aceptado por esta.
La documentación debe estar suscripta por todos los participantes de la
evaluación de seguridad operacional o estudio aeronáutico, incluyendo
personal de otras organizaciones, en caso de corresponder.
La mesa de entradas, girará el expediente electrónico en un plazo
máximo de 1 día, a la Dirección Nacional/General de la ANAC competente
en razón de la materia.
4.2 DIRECCIÓN NACIONAL/GENERAL
El Área Técnica en un plazo máximo de 10 días, formulará un análisis de
la presentación realizada. Para ello, dará intervención mediante
providencia (GEDO-PV) a un inspector con conocimientos suficientes en
el tema, quien elaborará un informe técnico (GEDO-IFTEC) utilizando
para ello la lista de verificación incluida en el punto 5, a efectos de
pronunciarse especialmente respecto a la evaluación de seguridad
operacional o análisis aeronáutico y las medidas de mitigación de
riesgos propuestas por el solicitante. Considerando el carácter de la
exención, y la necesidad de notificación a Estados extranjeros, se
analizará si corresponde su comunicación mediante AIC, NOTAM o AIP,
dejando constancia de ello en el informe técnico.
Asimismo, deberá acompañar el proyecto de acto administrativo que
propicia la medida (PRESO). En dicho acto se deberá especificar las
condiciones, limitaciones aplicables para su emisión y el tiempo por el
cual se otorga; asimismo, se especificará la necesidad de notificación
a Estados Extranjeros -para el caso de corresponder- y medios de
publicación, además de la página web oficial de ANAC. Deberá tenerse en
consideración que debe publicarse el otorgamiento de la exención, así
como también su rechazo.
De ser necesario, con carácter previo a la elevación del acto
administrativo, podrá darse intervención a otras Direcciones para que
emitan su opinión sobre el requerimiento mediante Informe Técnico
(GEDO-IFTEC).
Dentro del plazo establecido, el inspector, podrá solicitar al
peticionante que amplíe o modifique la información y/o documentación
proporcionada, ratifique o rectifique la misma, aporte documentación o
información adicional, o modifique la propuesta de medidas de
mitigación. En tal circunstancia, el inspector deberá analizar la
necesidad o no, de que se elabore un nuevo análisis de riesgo; en ambos
casos, deberá dejarse constancia de ello en el análisis efectuado.
Asimismo, deberá tener en cuenta que cualquier impacto asociado con el
rendimiento en materia de seguridad operacional deberá generar
retroalimentación para los procesos de aseguramiento de la seguridad
operacional en lo que se refiere a los procesos relacionados con la
exención.
Posteriormente, la Dirección Nacional/General realizará un informe, en
donde recomendará a la Autoridad Aeronáutica decidir sobre la
aceptación o rechazo de dicha presentación y remitirá el expediente al
Departamento de Secretaría General (DSG).
4.3 DEPARTAMENTO DE SECRETARÍA GENERAL
El DSG analizará el proyecto desde el punto de vista formal, en un
plazo máximo de 1 día, y si no existiesen observaciones remitirá el
expediente electrónico a la Dirección de Asuntos Jurídicos a través de
la Dirección General Legal, Técnica y Administrativa.
De mediar observaciones de índole estrictamente formal y siempre que no
modifiquen el contenido sustancial, efectuará las respectivas
correcciones de estilo.
En caso de existir observaciones sustanciales, se girarán las
actuaciones en devolución a la Dirección Nacional/General.
4.4 DIRECCIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS
La Dirección de Asuntos Jurídicos, en un plazo de 5 días, analizará el
proyecto de acto administrativo, emitiendo su Dictamen Jurídico.
Posteriormente, dentro de dicho plazo, girará las actuaciones al DSG,
por intermedio de la Dirección General, Legal Técnica y Administrativa
(DGLTYA), para la intervención de su competencia.
En caso de existir observaciones sustanciales, se girarán las
actuaciones en devolución a la Dirección Nacional/General.
4.5 DEPARTAMENTO DE SECRETARÍA GENERAL/ UNIDAD DE CONTROL Y
PLANIFICACIÓN DE GESTIÓN
La DSG elevará las actuaciones para la firma de la Máxima Autoridad del
Organismo.
Dictado el acto administrativo, comunicado a la Dirección
Nacional/General correspondiente, y notificado el peticionante, las
actuaciones serán remitidas a la Unidad de Planificación y Control de
Gestión (UPyCG) a efectos de su difusión y publicación en la página web
institucional.
La UPyCG remitirá el expediente y gestionará ante la DSG el registro de
la exención otorgada (Núm. de expediente - Persona humana o jurídica
solicitante - Tipo de exención (OPS, AIR, ANS, AGA, PEL u Otro)- Norma
a la que se aplicará la exención y/o el procedimiento al que se
aplicará, N° de Exención, Fecha de vigencia), en el Archivo Central
Reglamentario (ACR).
En caso de corresponder, la UPyCG deberá remitir nota a la DNINA para
que publique el respectivo AIC, NOTAM o AIP, según corresponda.
Posteriormente, el DSG remitirá el expediente a su guarda temporal.
5. CRITERIOS PARA LA REALIZACIÓN DE LA
EVALUACIÓN DE RIESGOS.
El inspector de la ANAC, a cargo de la evaluación del análisis de
riesgo presentado, deberá verificar, valiéndose de la lista de
verificación incluida en este punto, que el solicitante de una exención
garantice que los riesgos de seguridad operacional detectados estén
bajo control a fin de mantener la eficacia de la seguridad operacional.
Es importante que el solicitante demuestre que efectuó procesos de
identificación de peligros, evaluación de riesgos de seguridad
operacional y haya implementado medidas de solución adecuadas. El
proceso de gestión de riesgos se ilustra en la
Figura I.
El solicitante de una exención debe haber identificado sistemáticamente
los peligros que existen dentro del contexto de la solicitud de
exención requerida. Un análisis cuidadoso de las etapas de
planificación y diseño de implementación permite identificar posibles
peligros antes de que la solicitud de la exención sea presentada.
También es fundamental que se comprenda el alcance de la exención para
lograr un alto rendimiento en materia de seguridad operacional.
FIGURA
I (Proceso de gestión de riesgos)
La gestión de riesgos de la seguridad operacional requiere que el
solicitante de la exención desarrolle un proceso formal para
identificar peligros que puedan contribuir con los sucesos relacionados
con la solicitud efectuada. La identificación de peligros y de sus
consecuencias es el primer paso en el proceso de la gestión de riesgos
de la seguridad operacional cuando se solicita una exención. Los
riesgos de seguridad operacional correspondientes se evalúan dentro del
contexto de las consecuencias potencialmente dañinas relacionadas con
el peligro. Si al evaluar los riesgos de seguridad operacional se
evidencia que estos son inaceptables, se deben incorporar controles de
riesgos de seguridad operacional adicionales para soportar la exención
que se está solicitando.
Un enfoque estructurado para la identificación de peligros puede
incluir el uso de intercambios de ideas de grupo, en las cuales los
expertos en los temas explican escenarios de análisis detallados.
El sistema de gestión de la información de la seguridad operacional del
solicitante debe incluir documentación de la evaluación de seguridad
operacional que contenga descripciones de peligros, las consecuencias
relacionadas, la probabilidad evaluada, la gravedad de los riesgos de
seguridad operacional y la tolerabilidad de los mismos, además de los
controles de riesgos de la seguridad operacional necesarios. Las
evaluaciones de la seguridad operacional existentes deben revisarse
cada vez que se identifiquen peligros nuevos y se anticipan propuestas
para otros controles de riesgos de la seguridad operacional.
La
Figura II ilustra la
documentación de peligros y el proceso de gestión de riesgos de
seguimiento. Los peligros se identifican constantemente mediante varias
fuentes de datos. El solicitante que identifica peligros debe
eliminarlos o mitigar los riesgos asociados.
FIGURA
II
(Documentación de peligros y
seguimiento del proceso de gestión del riesgo)
El sistema de información de la gestión de seguridad operacional se
convierte en una fuente de conocimientos de seguridad operacional que
se usará como referencia en los procesos de toma de decisiones de la
seguridad operacional. Este conocimiento de la seguridad operacional
proporciona el material para el análisis de tendencia de la seguridad
operacional, así como también, para la educación de la seguridad
operacional.
Estrategia de implementación
Lo siguiente podrá considerarse mientras se participa en el proceso de
identificación de peligros para la solicitud de una exención:
a) factores de diseño, como el diseño del equipo y las tareas que
pueden relacionarse con la exención;
b) limitaciones de desempeño humano (fisiológico, psicológico y
cognitivo);
c) procedimientos y prácticas de operación, como su documentación y las
listas de verificación bajo condiciones de operación reales;
d) factores de comunicación, como medios, terminología e idioma;
e) factores institucionales, como aquellos relacionados con el
reclutamiento, capacitación y retención de personal, la compatibilidad
de metas de producción y seguridad operacional, la asignación de los
recursos, las presiones de operación y la cultura de seguridad
operacional empresarial;
f) factores relacionados con el entorno operacional del sistema de
aviación (por ejemplo, ruido ambiental y vibración, temperatura,
iluminación y disponibilidad de equipo y ropa de protección);
g) factores de vigilancia reglamentaria, como aplicabilidad y
ejecutabilidad de los reglamentos y la certificación del equipo, el
personal y los procedimientos;
h) sistema de control de rendimiento que pueden detectar desviaciones
de la práctica o desviaciones operacionales; y
i) factores de interfaz humano-maquina.
Los peligros pueden identificarse mediante las metodologías proactivas
y predictivas. Existe una variedad de fuentes de datos de
identificación de peligros que pueden ser internos o externos del
solicitante. Entre los ejemplos de datos de la identificación de
peligros internos se incluyen:
a) diagramas de control de operación normal:
b) sistemas de notificación voluntaria y obligatoria;
c) auditorías de seguridad operacional;
d) comentarios de la capacitación; e
e) investigación e informes de seguimiento sobre accidentes/incidentes.
6.1 Entre los ejemplos de fuentes de datos externos para la
identificación de peligros se incluyen:
a) informes de accidentes industriales;
b) sistemas de notificación de incidentes obligatorios del Estado;
c) sistema de notificación de incidentes voluntaria del Estado;
d) auditorías de vigilancia estatal; y
e) sistemas de intercambio de información.
El tipo de tecnología utilizada en el proceso de identificación de
peligros dependerá de la exención que se solicitará. En todos estos
casos, el proceso de identificación de peligros debe estar descrito en
la documentación de SMS del solicitante. El proceso de identificación
de peligros debe considerar todos los peligros posibles que puedan
existir dentro del alcance de la exención que se solicitará, como las
interfaces con otros requisitos. Luego de identificar los peligros, sus
consecuencias deben ser determinadas. La
Figura III presenta el proceso de
gestión de riesgos de seguridad operacional completa.
Si los riesgos de seguridad operacional se evalúan como inaceptables,
las siguientes preguntas son pertinentes:
¿Pueden eliminarse los peligros y riesgos de seguridad operacional
relacionados? Si la respuesta es SI, se toma y documenta una medida
correspondiente. Si la respuesta es NO, la siguiente pregunta es:
a) ¿Pueden eliminarse los riesgos de seguridad operacional? Si la
respuesta es NO, las actividades relacionadas deben cancelarse. Si la
respuesta es SI, se toma una medida de mitigación correspondiente y la
siguiente pregunta es:
b) ¿Existe algún riesgo de seguridad residual? Si la respuesta es SI,
los riesgos residuales deben evaluarse para determinar su nivel de
tolerabilidad, así como también, si pueden eliminarse o mitigarse según
sea necesario, para garantizar un nivel aceptable de rendimiento en
materia de seguridad operacional.
FIGURA
III
(Proceso de gestión de riesgo de la
seguridad operacional)
La evaluación de seguridad operacional implica un análisis de peligros
desarrollado por el solicitante de la exención, que incluye dos
componentes:
(a) La probabilidad; y
(b) La gravedad.
Luego de que los riesgos se han evaluado, el solicitante de una
exención deberá analizar las medidas de mitigación de riesgos. Para
este proceso de toma de decisiones deberá el solicitante de la exención
utilizar la herramienta de categorización de riesgos de acuerdo a la
matriz de riesgos que haya desarrollado. En la
Figura IV se ofrece una matriz de
evaluación (índice) de riesgos de seguridad operacional.
FIGURA
IV
(Matriz de riesgos de seguridad
operacional)
Tabla
de gravedad de los riesgos de seguridad operacional.
Tabla de probabilidad de riesgos de
seguridad operacional.
Con el resultado obtenido en la matriz de riesgos, el solicitante de la
exención deberá determinar la tolerabilidad del riesgo de la seguridad
operacional, por ello que primero debe obtenerse el resultado de la
matriz de riesgo.
El índice obtenido en la matriz de evaluación de seguridad operacional (
Figura IV) debe exportarse a una
matriz de tolerabilidad de riesgo de la seguridad operacional (
Figura V) que describe los criterios
de tolerabilidad del riesgo para la exención a solicitar. En el caso de
que el resultado obtenido fuera “inaceptable bajo las circunstancias
existentes”, el índice de riesgo de la seguridad operacional de la
consecuencia es inaceptable. Por lo tanto, el solicitante de la
exención deberá:
(a) demostrar que al implantar
medidas de mitigación reducirá la exposición de la organización a un
riesgo en particular, es decir, reducirá el componente de probabilidad
del índice de riesgo;
(b) demostrar que al tomar
medidas de mitigación reducirá la gravedad de las consecuencias
relacionadas con el peligro, es decir, reducirá el componente de
gravedad del índice de riesgo; o
(c) cancelar la solicitud de
exención si la mitigación no es posible.
Nota: La pirámide de la Figura V proporciona
una tabla de tolerabilidad de riesgo de la seguridad operacionaly
refleja un esfuerzo constante para impulsar el índice de riesgo hacia
el vértice de la parte inferior de la pirámide. La Figura VI proporciona un ejemplo de
una matriz de tolerabilidad de riesgo de la seguridad operacional
alternativa.
FIGURA
V
(Tolerabilidad de riesgo de la
seguridad operacional)
FIGURA
VI
(Matriz de tolerabilidad de riesgo de seguridad operacional alternativa)
La matriz de riesgo será categorizada de acuerdo con una evaluación de
la posible gravedad y probabilidad. Después de evaluar los riesgos de
seguridad operacional, el solicitante puede evaluar las medidas de
mitigación de riesgos.
Entre las medidas de mitigación que pueden ser presentadas se tienen:
modificaciones en los procedimientos, programas de capacitación,
controles de vigilancia.
El solicitante debe haber evaluado las consecuencias que pudieran
influir en el proceso en cuestión, particularmente la introducción de
nuevos peligros, antes de la implementación de cualquier medida de
mitigación de riesgos.
Los tres enfoques genéricos de mitigación de riesgos de seguridad
operacional incluyen:
(a) Prevención. La solicitud de
exención deberá ser rechazada a causa de que los riesgos de seguridad
operacional asociados son intolerables o se consideran inaceptables en
comparación con los beneficios asociados.
(b) Reducción. Se aceptará
cierta exposición de riesgos de seguridad operacional, aunque la
gravedad o probabilidad asociada con los riesgos se aminora,
posiblemente mediante medidas que mitigan las consecuencias
relacionadas.
(c) Segregación de la exposición. Esta
medida la tomará el solicitante para aislar la posible consecuencia
relacionada con el peligro o para establecer varias capas de defensas
contra ella.
La estrategia utilizada por el solicitante de una exención puede
implicar uno de los enfoques descritos anteriormente o podrá incluir
múltiples enfoques. Deberá entenderse que pueden considerarse toda la
gama de posibles medidas de control para encontrar una solución óptima.
El inspector de la ANAC debe tener la competencia para evaluar la
eficacia de cada estrategia alternativa que haya considerado el
solicitante y poder tomar una decisión. Cada propuesta de mitigación de
riesgos de seguridad operacional propuesta debe examinarse a partir de
las perspectivas:
a) Eficacia. El grado hasta donde las alternativas reducen o eliminan
los riesgos de seguridad operacional. La eficacia puede determinarse en
términos de defensas técnicas, de capacitación y reglamentarias que
pueden reducir o eliminar los riesgos de seguridad operacional.
b) Costo/Beneficio. El grado hasta donde los beneficios percibidos de
la mitigación exceden los costos.
c) Practicidad. El grado hasta donde la mitigación puede implementarse
y cuán adecuado es en términos de tecnología disponible, recursos
financieros y administrativos, legislación y reglamentos, voluntad
política, etc.
d) Aceptabilidad. El grado hasta donde la alternativa es coherente con
los paradigmas del accionista.
e) Ejecutabilidad. El grado hasta donde el cumplimiento de nuevas
reglas, reglamentos o procedimientos de operación pueden supervisarse.
f) Durabilidad. El grado hasta donde la mitigación será sostenible y
eficaz.
g) Riesgo de seguridad operacional residual. El grado de los riesgos de
seguridad operacional que sigue siendo secundario a la implementación
de la mitigación inicial y que podría necesitar medidas de control de
riesgos adicionales.
h) Consecuencias accidentales. La introducción de nuevos peligros y
riesgos de seguridad operacional relacionados que estén asociados con
la implementación de cualquier alternativa de mitigación.
El inspector deberá tener en cuenta que cualquier impacto asociado con
el rendimiento en materia de seguridad operacional proporcionará
retroalimentación para los procesos de aseguramiento de la seguridad
operacional relacionados con la exención. Esto garantizará la
integridad, eficiencia y eficacia de las defensas planteadas que
soportarán la forma como la exención es cubierta.
El inspector de la ANAC deberá verificar la documentación de soporte
que utilizó el solicitante de la exención para la evaluación de riesgos.
Lista
de verificación para la evaluación de una exención:
Procedimiento
general para el análisis y otorgamiento de exenciones
IF-2024-113150922-APN-DGLTYA#ANAC
